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我省非法集资金融监管与案件处理中存在的问题及惩防对策

2018-07-16 15:05:35   来源:省法学会研究部

    厦门市思明区人民法院审判委员会专职委员李辉东牵头完成的福建省社科基金省法学会专项课题《涉众型经济犯罪问题研究——以厦门市非法集资刑事案件为视角》,深入剖析我省非法集资金融监管和案件处理中存在的问题,并提出惩治与防控非法集资犯罪的对策建议。

  一、非法集资金融监管存在的问题

  一是民间金融立法滞后。法律法规的制定赶不上金融创新的速度。无论是国家层面或者是地方层面,大多数监管规范都是在某种交易模式发展成形、甚至出现系统性风险后,才出台相关的规范。地方制度规范又普遍落后于国家层面的监管法规,而相关法规又缺乏实施细则。

  二是监管主体及职责分工不明确。目前的多头、分业监管模式缺乏正当的、切实有效的措施和方法,使得政府对民间金融活动监管难以实施到位。对小额贷款公司、民间资本设立资产管理公司等地方金融相关市场主体进行统一监管,但实际操作中与商务、工商等部门的监管职责分工不明确,与部委规章规定不一致,监管意识和监管能力较弱,导致地方民间融资监管明显不足。

  三是行政监管手段匮乏。由于立法滞后和监管缺失,厦门市民间金融活动在多数情况下处于自我发展的无序状态,市场趋同现象明显,融资秩序混乱。一方面,参与主体量大面广,另一方面,监管部门事前监管手段缺乏,过度依赖于刑事制裁手段。

  四是地方互联网金融监管空白。网络借贷监管的滞后、覆盖面广、违法行为隐蔽、信息不对称等特点使得网贷平台成为非法集资活动的高发领域。尽管国家已出台《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》(以下简称《办法》),但《办法》中关于备案管理、信息披露、监督管理等内容仍有待地方金融监管机构进一步细化操作规则,以免监管规则形同虚设。

  五是公民风险意识不强。非法集资案件受害人多是中老年人,具备一定的经济能力,但金融、投资、法律知识欠缺,往往成为犯罪分子的主要目标。同时,前期获得“高额利益”的“投资者”往往自觉充当犯罪分子宣传工具,拉拢周围亲友、同事投资,致投资人在短时间内成倍增长,同时也进一步放大了金融和社会风险。

  二、非法集资犯罪司法实践存在的问题

  一是办案机关协作不够。公安、检察机关和审判机关就案件的处理沟通不足。侦查重大非法集资类犯罪案件时,公检法机关之间存在侦查力度、证据收集标准、吸储金额认定不统一等现象。非法集资类刑事案件提起公诉后,新出现的受害人再行向司法机关报案如何处理也是个难题。

  二是相关罪名认定难。非法集资诈骗与非法吸收公众存款犯罪的主要区别表现在犯罪的主观故意不同,集资诈骗罪具有非法占有的目的,而非法吸收公众存款罪不要求非法占有的目的。但“非法占有目的”的认定及举证均较为困难。司法机关在认定被告人非法占有目的证据不足的情况,通常会根据刑法谦抑性原则对被告人降档按非法吸收公众存款来判决。另外,互联网金融的发展对传统非法吸收公众存款犯罪的认定提出挑战。互联网金融与传统金融差异极大,无论是调查取证,资金流向,还是赃款查扣等都更为困难。

  三是相关犯罪主体认定难。依据《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》,以单位的分支机构或者内设机构、部门的名义实施犯罪,违法所得亦归分支机构或者内设机构、部门所有的,应认定为单位犯罪。但单位及其分支机构均以自己的名义实施犯罪,且违法所得均归各自所有的,是否构成共同犯罪,实践中有争议。

  四是投资人法律定位难。在非法吸收公众存款罪中,由于法律规定不明确,实践中对于投资人的诉讼地位存在认定为被害人或证人两种观点,导致司法者无所适从。

  三、打击非法集资犯罪的对策与建议

  (一)构建“五位一体”的民间融资监管体系

  1.健全行政监管体系。由政府金融办专设准金融机构监管处,发挥其主导及协调作用,联合人民银行、银监局、证监局、保监局对民间金融实施监管。同时,加强监管协作配合,可以依托现有的信息平台系统,建立与银行、证券、保险三家监管部门及其他有关部门的信息交流机制。

  2.健全内部治理体系。通过细化相应的监管条例法规,引导准金融机构加强自身建设,细化公司治理结构,完善议事规则、决策程序和内审制度。建立合理的薪酬激励机制,对高管实行问责制,防止高管为追求个人超额利润而使公司承担过多风险。建立风险控制机制,制定相应的风险审核流程,提高风险抵抗能力。

  3.健全行业自律体系。健全以准金融机构行业协会为主体的体系外金融机构自律性监管体系,鼓励行业协会开展中介机构执业人员的法律知识培训和职业道德教育,提高机构执业人员的法律水平和业务能力。同时,借助行业协会开展业务工作自查、整顿工作,提高民间融资行业的规范化发展水平。

  4.发挥社会信用约束作用。进一步推进地方公共信用信息数据库建设,明确从事放贷业务的民间融资主体有义务按照《征信业管理条例》规定,及时、准确、完整地向金融信息基础数据库提供信贷信息,并鼓励其向社会征信机构提供借款人的信用信息。在依法合规的前提下,社会征信机构应逐步扩大向特定主体公开征信信息的范围,从而对民间融资中的违法违约行为形成强有力的约束。

  5.发挥司法监督作用。司法机关通过其审判与检察职能对民间金融活动进行评判与纠偏,是对民间金融监管的重要补充。对民间金融的司法监督可以通过对相关行政机关的监督来实现,例如在个案中通过对金融办制定的规范性文件、地方银监局的监管措施、民间金融行业协会制定的章程及其他自律性规章等作附带性审查,促进相关行政机关依法行政,引导民间融资行为健康发展。

  (二)提高对民间融资的监管水平

  1.实行备案和牌照管理制度。建议地方金融管理部门对民间金融行业实行严格的备案管理制度,将中央金融管理部门监管以外的,所有含有金融、理财、投资、财务、担保、投资咨询、财富管理、资产管理、融资租赁等字样的公司,都纳入牌照管理范围。《非存款类放贷组织条例(征求意见稿)》的立法原则就体现了监管思路,不论是小额贷款公司、投资咨询公司、担保公司,还是资产管理公司、财富管理公司,只要实质从事民间融资、房贷业务,都要通过相应政府部门批准后,才能持牌照营业并接受相应的监管。

  2.实行分类监管。以民间金融的组织形式为标准,可以将其划分为有组织的民间金融和无组织的民间金融。对于有组织的民间金融,如民间合会、标会、私人钱庄、典当行、互助基金会、民间融资中介等,可以制定专门的法律法规。对于缺乏组织性的互助性民间借贷,如个人之间,个人与企业之间以及企业之间的借贷和资金拆借行为,一般都是基于一定范围内的血缘和地缘关系发生的,借贷数额较小,政府不宜进行干预。

  3.加强行为监管。行为监管是金融改革的发展方向,其关注的更多是金融机构的行为表现和行为动作,是从机构行为、投资行为、交易行为等多个角度,对市场行为进行全方位综合治理和行政监管的一种监管方式。通过行为监管全面规范非存款类放贷组织的商业行为,有利于平衡借贷双方的合法权益,保障公平竞争,明确行业底线,保障金融消费者权益。

  4.加强对网贷平台的信息监管。针对各地大量存在的网络借贷信息中介机构,尽快制定网络借贷信息中介信息披露和报告制度的实施细则,明确网络借贷信息中介机构的监管部门。进一步规范P2P网贷平台的备案登记及信息披露行为,要求其披露包括平均每笔借款金额、借款期限、历史违约率、收益率等在内的一些关键指标。

  (三)打造全方位的非法集资犯罪防控体系

  1.加强风险警示宣传。行业主管、监管部门在行政审查、监管、执法过程中应加强普法宣传,做好涉众金融犯罪的风险提前预警防控。其一,在公众场合以宣传册、动漫短片、警示案例等形式进行普法宣传。其二,在办理银行、保险、网络金融等具体业务时,以弹出预警提示窗口、工作人员提示等方式对当事人进行宣传告知。其三,相关行业的主管、监管部门与社区、养老院等机构自动对接,对容易受欺诈蛊惑的特定对象,进行定点和定向普法宣传。其四,司法机关在办案过程做好以案说法,让群众对于非法集资行为方式及参与风险、法律后果、危害性有更多了解。其五,可以设立金融行为参与人强制报备制度,即符合非法集资行为特点的行为人,有义务向监管部门报备并说明行为性质。

  2.加强监测预警防范。鉴于非法集资类犯罪的涉案金额较大,绝大部分需要通过银行账户或者第三方支付平台进行存储或者中转,且多数会设立固定存储账户的资金池等特点,建议利用银行、第三方支付平台的管理系统,针对可能涉及非法集资等涉众金融违法犯罪的资金流向特点、行为方式,设置相关预警防范机制。以厦门市开通的金融风险防控预警平台“天罗地网”为例,“天罗”负责在事发前端设立金融数据监控平台,对于短时、高频、多笔款项关联到同一或者多个关联账户等可能涉嫌非法集资的金融行为进行监管。“地网”是指平台将接入城市综合治理APP“厦门百姓”,通过社区综合管理网格化信息员及市民收集信息,充分发挥网格化管理和基层群众自治的优势,群防群治,贴近一线开展预警防范工作。

  3.加强部门协作联动。加强司法机关与银行、行政机关之间关于非法集资类犯罪的工作联动和协作,针对非法集资类犯罪案件的特点,建立工作衔接制度,确保司法机关取证、追赃工作的及时性、充分性、有效性,形成打击非法集资类犯罪的合力。

  4.净化金融资讯市场。由金融监管单位牵头联合有关部门开展涉众金融广告资讯的排查清理工作,在源头上封堵犯罪分子的宣传渠道。以厦门为例,建立由厦门市市场监督管理局、市金融办、人行厦门中心支行、厦门银监局、厦门证监局、厦门保监局等单位参与的定期信息交流机制,对各类金融广告资讯进行严格排查和清理。

  (四)建立司法机关联动处置机制

  公检法机关应协调确定对非法集资犯罪案件的证据规则、认定标准,并统一侦查、审查起诉、审判阶段主要文书可能涉及到的非法集资行为方式、投资人信息及涉案金额、查扣财产等要素的表述,以统一标准,保障程序合法。

  1.侦查阶段。在取证方面,公安机关应注重妥善提取和保全证据,注意程序合法合规,确保证据的有效性。可以尝试借鉴破产债权申报制度,在案件立案侦查后即设立网络、信箱等多方途径供投资人申报债权,并根据不同个案的还款兑付期限适当延长后确定申报期限,在后续审查起诉及审判过程中即以最终申报汇总的投资人数量及金额确定非法集资行为人应承担的刑事责任。对于在申报期满又申报的,可以通过民事诉讼途径进行权利救济。在当事人处置方面,应注意犯罪嫌疑人强制措施的适当性,对在共同犯罪中所起作用较轻或者是无法查明主观犯意的行为人,应避免采取羁押措施。在追赃方面,公安机关在侦查阶段应注意寻找赃款物线索,全力追缴赃款物,以保障投资人利益。

  2.批捕和审查起诉阶段。鉴于该类案件复杂的特点,检察机关在批捕和审查起诉阶段应特别注重对赃款物的再审查,以确保追赃效果的最大化。对于在涉案证据审查中发现的追赃线索,公安机关有遗漏的应及时建议补充侦查;对于已经扣押在案的赃款物应予以充分审查,及时办理续封、续冻手续。在审查起诉阶段,检察机关亦应对投资人的权利义务进行再次告知,合理疏导投资人情绪;对于可能无法追回的投资款,向社会公示救济渠道,引导投资者通过合法途径解决。

  3.审判阶段。刑罚作为社会的最后防卫手段,应当秉持谦抑原则,在司法解释出台有关非法集资诈骗罪“非法占有故意”的推定标准之前,在司法审判程序过程中,应坚持有利于被告人的原则。一方面,对主要行为人或首要分子,应依据其集资手段、赃款去向、本息偿付能力、集资时间长短等因素综合判断其是否有非法占有的故意;另一方面,对于集资起辅助作用的人员,对于其非法占有的故意应审慎认定。在赃款物的处理方面,要依法追缴被告人及相关人员的违法所得,用于发还投资人。扣押在案赃款物不足的,应按比例发还。

  4.信访阶段。建立安抚为主、救济为辅的情绪稳控机制,对于信访的处理,应以司法认定的事实为依据,以法律规定为准绳,在申明法律、政策规定前提下,对于涉案投资人的无理要求应明确拒绝,以防其产生缠访、闹访的非分之想。同时对于确因投资失败而影响生活的信访人,可以从社会救助渠道给予其必要的生活帮助。

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