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检察机关提起公益诉讼的问题与建议

2017-01-10 15:05:50   来源:省法学会研究部

  

  日前,福建省人民检察院副检察长李明蓉主持完成的福建省法学会研究课题《检察机关公益诉讼职责定位之研究》,深入分析了检察机关提起公益诉讼制度的运行现状及存在问题,并提出改革完善的对策建议。

  一、检察机关提起公益诉讼的现状与问题

  2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(以下简称《决定》),授权北京、福建等十三个省市检察机关开展公益诉讼试点工作。作为本次司法改革的重要任务之一,检察机关提起公益诉讼具有以下特点:

  一是公益诉讼主体资格得以突破。明确赋予不具有“直接利害关系”的检察机关在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的前提下,可以就环境污染、食品药品安全问题等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼,可以就生态环境与资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为提起行政公益诉讼。

  二是行政与民事公益诉讼协调发展。行政公益诉讼虽然起步较晚,起点较低,但发展迅猛,有力地改变了以往公益诉讼重民事轻行政的状况。

  三是检察公益诉讼得到有力保障和支持。在国家立法层面,检察机关提起公益诉讼首次得到了直接、明确的授权;最高人民检察院直接组织和推动全国范围内的公益诉讼改革,试点单位覆盖了北京、福建等十三个省市检察机关;检察机关提起公益诉讼得到了审判机关的积极支持和配合,检法两院就此形成了许多共识。

  四是公益诉讼方式进行重新定位。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定,检察机关以原告身份起诉成为公益诉讼的最终形式,而支持起诉、督促起诉和检察建议则是民事、行政公益诉讼的前置程序;同时,实行有别于一般民事、行政诉讼程序的特殊程序。

  作为一项改革试点工作,检察机关提起公益诉讼特别是生态环境公益诉讼也存在不少问题。如环境公益诉讼的案件线索较少,进入诉讼环节的案件更少;试点案件的类型不平衡;刑事附带民事诉讼领域的公益诉讼被忽视;检察机关内部协作配合不够;公益诉讼相关程序不配套,等等。

  二、改革完善检察机关公益诉讼的建议

  (一)完善公益诉讼立法。建议对《民事诉讼法》第55条中的“法律规定的机关”做出明确解释,对《人民检察院组织法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》相关内容进行修改,并适时推动制定《公益诉讼法》。

  (二)完善公益诉讼前置程序。出台相关司法解释,对检察机关督促起诉、支持起诉的内容和保障措施作出具体规定,赋予检察机关在办案经费、调查取证、排除地方保护等方面支持有关社会组织提起公益诉讼的权力。

  (三)改革公益诉讼审理程序。一是实行抗诉“不得不利原则”。公益诉讼制度赋予检察机关对同级人民法院未生效一审判决、裁定进行抗诉的权利。对于检察机关提起抗诉的民事、行政案件,建议二审法院不得作出不利于检察机关的二审判决(相对于一审判决)。二是更改检察机关在公益诉讼中的身份。《检察机关提起公益诉讼试点方案》将检察机关规定为“公益诉讼人”,此称谓不足以体现检察机关的法律监督性质,建议更改为“公益监督人”。

  (四)健全公益诉讼工作机制。一是要完善案件线索发现机制。加强线索摸排,在履行检察职责中发现线索,在控申窗口中发现线索,在其他机关转交案件中发现线索,不断拓宽案源渠道。二是要完善检察机关内部协作配合机制。一方面,加强民行部门与侦监、公诉、反贪、反渎、预防等部门的配合,建立案件线索、处理结果双向移送和协作机制;另一方面,既通过公益诉讼维护国家和社会公共利益,又依法查处行政机关工作人员渎职、失职行为,增强检察监督的刚性。三是要完善外部协作机制。通过走访座谈、联合调研、协作调查等方式,加强与法院、行政机关、公益组织的协作配合,形成整体合力。

  (五)强化公益诉讼执行机制。重点加强对行政机关执行生效判决的检察监督。在具体执行内容上,除了停止损害、恢复原状、重新作出行政行为之外,涉及侵权损害的,由行政机关负责赔偿;造成重大公共利益损害后果的,应对行政机关的主要负责人进行惩戒;对造成重大损失的,相关责任人员还应承担赔偿责任。

  (六)健全公益诉讼配套机制。明确检察机关提起公益诉讼的条件、管辖、程序、经费来源、办案模式等事项,建立公益诉讼信息定向公示、诉讼赔偿金第三方托管等制度,并将刑事附带民事诉讼列入生态公益诉讼范围。

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