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检察官办案责任制改革的对策建议

2017-01-10 15:04:28   来源:省法学会研究部

  

  日前,中共福建省委政法委常务副书记(原福建省人民检察院副检察长)林贻影主持完成的福建省法学会重点研究课题《检察官办案责任制改革研究》,深入分析了检察官办案责任制的现状及存在的问题,并提出改革的对策建议。

  一、检察官办案责任制的现状及存在的问题

  我国检察机关的宪法定位是国家的法律监督机关。检察权的权力属性和运行特点与行政权的差异性较大。但长期以来,各级检察机关的机构设置和人员管理与行政机关并无不同,执法办案主要采用“三级审批制”,即“检察官承办,部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定”的模式,行政化色彩较为浓厚。这种“三级审批制”的执法办案模式能贯彻检察一体原则,确保法律适用的统一性;同时,多级多人对案件进行把关,能有效减少权力寻租的机会,在一定程度上确保办案质量和司法公正,有其独特的优势和正当合理性。但随着经济社会转型、法治发展进步以及检察队伍的正规化、专业化、职业化发展需要,检察队伍行政管理模式和执法办案行政审批模式的弊端逐渐凸显。主要有以下几个方面:

  一是违背检察权运行规律。依照现行法律规定,我国检察机关拥有审查逮捕权、审查起诉权、诉讼监督权、职务犯罪侦查权等不同类型的权力,兼具行政权、司法权、监督权属性。然而,检察机关的执法办案却普遍适用“三级审批制”的行政化模式。这种行政化的办案模式适用于行政权属性较强的职务犯罪侦查活动尚可,但运用于司法权属性较强的审查逮捕和审查起诉活动,则有违司法的亲历性、判断性、独立性等基本要求。因此,单纯以行政化模式来管理检察官和检察执法办案活动,显然不符合检察权的运行规律。

  二是导致问责机制难以发挥作用。在“三级审批制”办案模式下,案件审查环节较多。检察官只是案件的具体承办人,仅有案件处理建议权。承办人提出意见后,要先由业务部门负责人进行审核把关。如果业务部门负责人认为承办意见有问题,承办人须进行相应的修改。只有经业务部门负责人同意后,才能提交检察长或检委会决定。当然,业务部门负责人也只有审核权,案件处理的最终决定权由检察长或检委会掌握。这种“审定分离、层层把关、集体负责”的制度设计,导致主体不明、责任不清,问责监督机制也就难以发挥应有作用。

  三是制约检察队伍专业化发展。如前所述,在“三级审批制”办案模式下,检察官不是相对独立的办案主体,有些检察官产生了案件最终还要由领导把关的依赖性思维,执法办案能力难以提高。此外,行政化管理模式使得检察官将行政职务的晋升作为个人发展的追求目标,而不是把专业水平提升和专业化发展作为衡量自身价值的标准。同时,职务职级工资制的分配体系,催发了“干而优则仕”的模式,一些办案经验丰富的优秀检察官被提拔至综合行政部门任职,最终导致专业优势的丧失,制约了检察官队伍的专业化、职业化发展。

  二、检察官办案责任制改革的对策建议

  (一)完善检察官办案的权力授予机制

  检察机关拥有审查逮捕、审查起诉、诉讼监督、职务犯罪侦查等多种不同类型和属性的职权。因此,权力授予机制也应遵循差异化授权原则,即按照检察官所行使职权的运行特点,在权力授予方式和内容上进行差异化安排。主要有以下三种模式:

  一是检察官负责制。审查逮捕、审查起诉一般由独任检察官承办,强调检察官直接办理案件,审查证据、适用法律,也强调尊重承办检察官个人的心证和判断,具有亲历性、判断性和独立性等特点,是检察机关中最具司法属性的工作。因此,就审查逮捕、审查起诉工作而言,应实行检察官负责制,可以较大限度地授权给检察官独立办案和作出决定。

  二是检察官合议制。检察机关拥有立案监督、侦查监督、刑事审判监督、民事行政诉讼监督、刑罚执行监督等诉讼监督职能。由于诉讼监督是代表国家行使,其目的是纠正侦查活动、审判活动和刑罚执行活动的违法行为,具有直接的公权力指向性和对公权力的监督制约性,而且监督事项直接关系到案件当事人的重要权益处分,或相关诉讼程序的启动和终结,对司法公正和权威有着重要影响。对于一般监督事项,应实行检察官负责制,授权检察官独立办案并作出决定。对于重大监督事项,应实行检察官合议制,即成立一个由3名检察官组成的办案组,3名检察官分别对监督事项进行审查,然后在主任检察官的主持下,按照少数服从多数的民主合议方式作出决定,并报检察长或检察委员会审核签发。

  三是主任检察官负责制。检察机关直接受理立案侦查的职务犯罪案件,一般由检察官办案组承办。根据职务犯罪侦查工作具有较强行政属性的特点,不能充分赋权给组内检察官单独作出决定,而应实行主任检察官负责制,即全组办案人员在主任检察官的统一指挥和分工安排下密切配合、协同作战。主任检察官对组内检察官的办案活动具有决定权,检察官和检察辅助人员对于主任检察官的决定应予执行,主任检察官对在其职权范围内所作的决定负责。

  (二)完善检察官办案的责任追究机制

  在授予检察官独立行使检察权的同时,应强化责任追究机制建设,做到权责相统一、履职和问责相结合,才能在执法办案活动中形成良性的责任导向。

  一是在办案责任的界定方面。按照责任归因理论,检察机关执法办案责任的界定需分三步走:其一,认定错案原因是归结于检察官个人还是情境(非个人原因)。其二,认定原因是否具有可控性。对此,应从“行为正当”和“程序正当”两个基本标准来判断错案的发生是否具有可控性。其三认定是否存在免责(减轻责任)因素。

  二是在追责程序方面。其一,启动程序。司法责任追究程序的启动应分为依批准启动和自动启动两种模式。当被告人被宣告无罪,国家承担赔偿责任,确认发生冤假错案,犯罪嫌疑人、被告人逃跑或死亡、伤残等情形的,纪检监察机构就应当自动启动司法责任追究调查程序;除上述四类情形之外,纪检监察机构在收到有关线索并进行初步审核后,报主管领导或检察长批准才能启动正式调查程序。其二,调查程序。司法过错行为涉及案件办理的实体性和程序性问题,涉及对检察人员的主客观相统一的判断。因此,承担调查任务的部门和人员应当既具有中立性又具有业务性。其三,处理程序。对司法过错责任的审议和处理不应由本单位检察长办公会议决定,而应移送省级检察官惩戒委员会裁定。在检察官惩戒委员会的正式处理程序中,检察机关纪检监察机构承担举证责任。当事检察官有权当场进行陈述、质证和申辩。检察官惩戒委员会则居中裁判,根据查明的事实和法律规定,作出无责、免责或给予惩戒处分的建议。

  (三)完善检察官办案的履职保障机制

  司法公正不能仅依靠检察官个人的坚守,更需要一种完善的制度安排。因为制度化的履职保障比个人意志更有力量确保检察权依法公正独立行使。

  一是身份保障。鉴于免职、辞退是对检察官最为严厉的惩戒措施,今后不应再按照检察机关内部的行政处分程序进行,而应提交检察官惩戒委员会裁决。检察官由于法定事由应被辞退、免职的,由人民检察院提出处理意见,然后提交检察官惩戒委员会裁决。检察官惩戒委员会至少要举行一次公开的听证程序,当面听取当事检察官的申辩,以作出公正裁决。此外,检察官的转调,不论是不同地区检察机关之间的转调,还是上下级检察机关之间的转调,或是转调到其他政府部门,均须以本人自愿为前提。

  二是经济保障。检察官身份的司法特性,决定了检察官不能参与社会营利活动,也不能参与可能对其公正履职产生影响的社会活动,因此工资几乎成为其唯一的生活来源。国家应建立一套单独的检察官工资制度和标准。检察官的工资待遇标准应与检察官等级相挂钩。检察官等级按照工作业绩考核情况,连续四年考评称职便自动晋升一级。这有利于检察官专注于提升业务能力、走专业化路线,而不是热衷于获得职务职级的晋升,也有利于检察官养成有别于行政公务员的司法官特质,自觉维护司法的公正和权威。

  三是安全保障。基于维护司法公正和司法权威之目的,许多国家都对司法官履行职务进行特殊保护。反观我国,刑法中只有对警察履职进行特殊保护,并无对检察官履职进行特殊保护的规定。建议在《刑法》第277条中增加“袭击司法官”条款,增强对检察官和法官履行职务时的安全保障。

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