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行政诉讼再审事由的再认识

2016-08-17 16:14:39   来源:省法学会研究部

  

  ——基于民事诉讼再审事由的比较

  许光勇*

  【摘 要】行政诉讼再审事由无论在理论上还是司法实践上都是研究再审制度的一个重要问题。行政诉讼再审事由与民事诉讼再审事由有着相同之处,但是不同的诉讼目的、诉讼模式及证据制度给两者带来较大的差异。通过再审事由的比较研究,以期对行政诉讼再审事由提供一些借鉴。

  【关键词】行政诉讼 再审 民事诉讼 比较一、再审事由的一般规定

  再审事由是行政诉讼再审的灵魂,它在一定程度上决定了行政诉讼再审程序的性质,直接影响到行政诉讼再审程序功能的发挥。行政诉讼法的修改丰富和完善了再审事由。作为再审制度,无论是行政诉讼还是民事诉讼,都有着共同的功能、价值和具体内容,在再审事由方面也有着共同之处,主要表现为以下三方面内容:

  (一) 裁判的主体不符合法律规定

  这方面的再审事由主要有:1.作出裁判的审判组织没有依照法律规定组成。审判组织的组成不合法,包括审判人员没有审判案件的资格;人民陪审员独任审理、参与二审案件审理;合议庭人数不足;应当组成合议庭审理的案件独任审判的;再审、发回重审的案件没有另行组成合议庭等。2.根据法律规定,应当回避的审判人员没有回避。包括因有法定情形应自行回避的审判人员参与案件裁判;当事人回避申请已经被宣告有理由,而该审判人员仍然参与裁判。3.作出裁判的审判人员对该案件不应当行使法律上的职务。如参与裁判案件的审判人员在审理案件时实施了诸如贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等与该案有关的职务上的犯罪行为,或者审判人员违背职业道德应当受到惩戒处分,足以影响原判决公正性的等。

  (二)裁判的根据出现严重差错

  包括事实根据和法律根据的差错。事实根据的差错主要有以下几方面情形:1. 有新的证据,足以推翻原裁判。新的证据是指原庭审结束前已客观存在的但在庭审结束后新发现的证据;原庭审结束前已经发现,但因客观原因无法取得或者在规定的期限内不能提供的证据;原庭审结束后原作出鉴定意见、勘验笔录重新鉴定、勘验,推翻原意见的证据等。此外当事人在原审中提供的主要证据,原审未予质证、认证,但足以推翻原裁判的,也应视为有新的证据。2.认定事实的主要证据是伪造的。如书证、物证具有较高的证明力,通常足以直接影响到案件事实的认定。一般情况下案件书证、物证是伪造的,足以构成再审的事由;当事人、证人、鉴定人和翻译人员在诉讼中的陈述是虚假的,法院裁判建立在这些虚假陈述的基础上,也应当提出再审。3.认定事实的证据不足。如认定事实的证据未达到证明标准;认定事实依据的证据不合法;对事实的认定违反逻辑推理或者日常生活法则;认定事实的证据未经质证的等。4.据以作出原裁判的法律文书被撤销或者变更的。法律根据的差错是指适用法律错误,包括适用的法律与案件性质明显不符;认定法律关系主体、性质或者法律行为效力错误;确定法律责任明显违背法律规定;适用法律已经失效或者尚未施行的;违反法律溯及力的;违反法律适用规则的;明显违反立法本意的;适用诉讼时效规定错误的等。这些再审事由的共同特点在于,它们都从根本上动摇了原裁判赖以存在的基础,威胁了生效裁判存在的正当性。

  (三)违反法律规定的诉讼程序

  如剥夺当事人辩论权利的,包括不允许或者严重限制当事人行使辩论权利的;应当开庭审理而未开庭审理;违反法律规定送达起诉状副本或者上诉状副本,致使当事人无法行使辩论权利的;此外还包括了无诉讼行为能力人未经法定代理人代表或者应当参加诉讼的当事人,因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由,未参加诉讼的;未经传票传唤,缺席判决的;原裁判遗漏诉讼请求的等等。这些再审事由主要是因裁判本身存在程序性或技术性问题而引起的。

  无论是民事诉讼还是行政诉讼,原裁判是否具有正当性是再审事由的界定标准。再审不能以牺牲审判权威为代价,审判权威在诉讼结果环节体现为既判力,裁判一经确定就具有既判力,而既判力是以裁判的正当性为基础的。现代法治理论认为,当事人有权获得法院公正的裁判,这既包括实体上,又包括程序上的,所获得的裁判没有体现实体上和程序上的公正时,该裁判就没有正当性,应当予以否定。①对于缺乏正当性的裁判进行再审,维护司法公正和审判权威,正是再审的价值所在。

  既判力维系着法的安定性。法治好于人治的一个重要理由就在于前者可以给人们社会交往方面安全感。法治的核心在于司法,如果已经生效的裁判反复再审,其效力长期处于缺位状态,司法制度就不能给人们的生活带来稳定性和安全感。只有那些真正动摇或否定程序正义或实体正义实现的瑕疵,才能作为再审的理由。如果所存在的程序或实体瑕疵并不足以妨碍程序正义或实体正义实现,那么就不能作为再审事由,否则就会导致判决的既判力及终局性失去意义甚至荡然无存。

  二、行政诉讼再审事由的特殊规定

  再审与既判力的相互关系界定了再审的范围。对于再审事由而言还取决于诉讼的目的、诉讼模式、证据制度等因素,不同的诉讼制度决定了不同的再审事由。行政诉讼与民事诉讼的区别同样决定了行政诉讼再审事由与民事诉讼再审事由的不同。行政诉讼再审事由的特殊之处包括以下几个方面。

  (一)侵害原告行政起诉权的再审

  行政起诉权是指行政诉讼的原告享有的,请求法院公正地解决其与行政机关之间行政争议的权利。行政诉讼的起诉权属于原告专有,被告没有反诉权。行政起诉权是实现实体权利的保障,原告正是通过行使起诉权,请求法院依法裁判,最终维护了自己合法权益;行政起诉权是行政诉讼权利的基础,只有享有行政起诉权,才能成为行政诉讼原告,享有行政诉讼权利;行政起诉权是审判权的前提,只有原告提起行政诉讼,才能启动法院审判权的行使。与民事诉讼再审相比,行政诉讼再审保障原告的起诉权在理论与实践中尤其具有重要意义。

  保障原告的行政起诉权是实现行政诉讼目的的要求。行政诉讼与民事诉讼有着不同的诉讼目的。民事诉讼目的是处理平等主体之间民事纠纷,保障私权和维护私法秩序。而行政诉讼除了解决行政争议,保护公民合法权益,还要监督行政机关依法行使职权。行政法的目的在于控制权力,行政法是有关控制行政权力,保护公民权利和自由的法。行政诉讼作为行政法功能的连续,或者行政法控权职能实现的主要手段,其目的自然应与行政法保持一致性,甚至说更应体现控权思想。“无诉即无审判”,司法审查是防止行政权力滥用和对行政权力进行控制的最有效的手段,而司法审查的前提就是原告的行政起诉权,只有原告向法院提起行政诉讼,法院才能启动审判权,进行司法审查。

  保障行政起诉权具有重要现实意义。行政诉讼的原被告双方分别是公民、法人及其他组织和行政机关,双方在先天上处于不平等。在司法实践中,行政机关为避免“对簿公堂”,千方百计阻挠原告行使行政起诉权,导致行政诉讼“立案难”,如法院人为地缩小受案范围、限制原告的起诉,对原告的起诉不收案、不立案、否定原告的诉讼主体资格等。审判权对于起诉权具有应答性——对于诉权有求必应、有问必答。只要原告起诉,法院就应当依法受理。司法是正义的最后防线,诉讼是解决纠纷最后也是最有效的选择。法院无权以任何理由拒绝原告的合法请求。因此行政诉讼再审必须着重保障原告的行政起诉权,防止审判权的恣意,对于法院不立案或者驳回起诉确有错误的,应当进行再审。

  (二)认定事实证据不足的行政诉讼再审

  事实认定以证据为依据,证据是诉讼的核心,是裁判的基石。民事诉讼与行政诉讼不同的证据制度决定了对裁判根据错误的再审的不同。相对于民事诉讼法对原裁判“认定的基本事实缺乏证据证明”的规定,行政诉讼规定对于原裁判“认定事实的主要证据不足”,应当进行再审。体现在举证责任、证明对象、证明标准等方面。

  1.举证责任方面。民事诉讼当事人对自己的主张负有举证责任,行政诉讼实行被告负举证责任,被告应对作出的行政行为提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政诉讼中法院裁判错误分配举证责任,如违反“人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性,调取被告作出具体行政行为时未收集的证据”之规定,也应当认定为“认定事实的主要证据不足”并进行再审。

  2.证明对象方面。民事诉讼中的证明对象是民事权利义务关系发生、变更、消灭的事实。在行政诉讼中,证明对象是行政机关的具体行政行为是否合法问题。民事诉讼中涉及的当事人的实体权利义务属当事人的“私事”,当事人据私权自治原则达成协议,人民法院一般予以认可,自然不必再用证据证明。这种情况下,所涉及的事实问题就成为免证事实;而在行政诉讼中,贯彻的是“行政法治”和“依法行政”原则,法官审查具体行政行为的合法性只能依照案卷事实和法律、法规及规章进行衡量,不问当事人达成协议与否,也不考虑当事人是否对案件事实形成默契。因为具体行政行为是否合法不仅影响相对人的权利,也往往牵涉公共利益,影响执法形象和执法环境。因此,民事诉讼再审中只能针对基本事实认定错误进行再审,而行政诉讼则对法院裁判未履行全面审查义务、依法认定事实进行再审。

  3.证明标准方面。民事诉讼和行政诉讼都是以盖然性衡量作为证明标准,但行政诉讼和民事诉讼毕竟在诉讼目的、价值趋向上有别,所涉案件对公共利益,对公民、法人和其他社会组织的权利的影响程度不同,二者对盖然性程度的要求也不一致。从所涉案件性质上、从案件对当事人(被告人)权利的影响程度上讲,行政诉讼应该适用比民事诉讼证明标准更高的标准。行政诉讼再审对法院裁判错误适用证明标准为“主要证据不足”,其要求高于民事诉讼“缺乏证据证明”。

  (三)法律根据错误的再审

  行政诉讼法第五十二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。行政机关制定针对不特定管理对象的具有普遍约束力的规范性文件属于抽象行政行为。对抽象行政行为进行附带司法审查,是行政诉讼法赋予法院特有的职能。行政诉讼的目的是监督行政权,对规范性文件进行司法审查是监督行政权的必然要求,抽象行政行为与具体行政行为并无本质区别,都是由行政机关作出的,都能够对相对人的利益产生影响。在司法实践中,行政机关制定的规范性文件侵犯了相对人的权益,如果人民法院只能审查根据规范性文件作出的具体行政行为,不足以保障相对人的合法权益,也不足以对行政权进行有效的制约。只有将抽象行政行为纳入行政诉讼司法审查的范围才符合行政诉讼监督行政权的目的。法院裁判如违反上位法优于下位法的原则,对违反法律、行政法规、地方性法规和规章规定的规范性文件,未依法确认其不合法,将构成法律依据上的错误,应予以再审。而在民事诉讼中,法院不具有司法审查的职能,对于违反法律、行政法规、地方性法规和规章规定的规范性文件,无权直接确认其不合法,也不构成再审事由。

  (四)因违反诉讼程序影响公正审判的行政诉讼再审

  不同的诉讼程序,有着不同的价值取向,并体现在不同的诉讼模式上。民事诉讼模式有职权主义诉讼模式和当事人主义诉讼模式之分。而在行政诉讼中,绝大多数国家实行向原告即公民等倾斜,使其居于一定的优势地位,而诉讼模式多采取职权主义,较民事诉讼,法官有更多的主动干预职能。从当事人的处分权主要是诉讼请求与主张对法院裁判对象与范围的约束关系、法院查明事实获得资料等内容看,法院享有主动权和职权。如人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查;第二审人民法院审理上诉案件,应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。法院审理案件内容以行政行为的合法性为内容,由法院根据审理案件的需要确定,审理内容不受当事人提出的诉讼主张或争议焦点限制;人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据,但是不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据等。

  区别于民事诉讼的主要针对保障当事人参与诉讼、辩论权的再审事由,行政诉讼再审针对违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判的裁判而进行,充分体现了行政诉讼的目的、程序的价值取向。

  1、管辖错误的再审。管辖权一般与地方保护主义有着密切联系。民事诉讼中,在原告与被告之间确定管辖权,总有一方当事人难免被认为受地方保护主义影响,纠正管辖错误不能从根本上解决地方保护主义,因此没必要作为再审的事由。但是在行政诉讼中,管辖权错误极有可能造成司法对行政的控制不力,对于实现行政诉讼的目的具有重要影响,如上级院将其管辖的案件违法转移给下级院审理,将案件的审级控制本行政区域内,减少行政机关败诉的可能性。因此,管辖错误应当作为行政诉讼再审的事由。

  2、裁判超出诉讼请求不构成再审事由。民事诉讼实行当事人处分原则,法院裁判不得超过当事人诉讼请求,对于超出当事人诉讼请求的错误裁判,可以进行再审。但是在行政诉讼中,法院对行政行为合法性进行全面审查,不以原告的诉讼请求为限,对于裁判超出原告的诉讼请求,不构成再审事由。

  3、其他违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判的裁判。如应当公开审理的未公开,不应公开审理的公开审理;应当追加参与诉讼的利害关系人未追加;法官释明不当,导致当事人主张未被支持;①违法调解等。行政诉讼贯彻的是“行政法治”和“依法行政”原则,违反法律规定的诉讼程序,可能涉及公共利益,因此需要以“其他违反法律规定的诉讼程序”兜底性条款加以规定作为再审的事由。

  三、结语

  我国行政诉讼法是从民事诉讼法中脱胎而来的。行政诉讼法第一百零一条规定,人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等,以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督、本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。但是民事诉讼法是私权救济的法律,解决的是公民与公民之间的冲突。而行政诉讼法不仅是权利救济的法律,更是监督行政权的法律,解决的是国家与公民之间的冲突,两者在性质与原则上有着天壤之别。对于行政诉讼中适用民事诉讼法有关条款的规定,应当符合行政诉讼的性质与原则,只有在不违反行政诉讼的性质与原则的情况下,才能适用民事诉讼法有关条款的规定。行政诉讼法第一百零一条的规定并未确定这一原则,不能不说是一个较大的瑕疵。同时行政再审事由具体涉及的许多条件如“主要证据不足”、“违反法律规定的诉讼程序”等也都需要进一步界定,再审事由应当具有明确定性,必须给予法律上可操作的或具有透明性的界定,如何具体确定关系到行政再审制度的成败。

  

  

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