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劳教制度废止后刑事法律制度的调整与应对

2016-04-06 15:22:06   来源:省法学会研究部

  

  日前,福建省诏安县人民法院院长、厦门大学法学院兼职硕导、华侨大学法学院客座教授姚毅奇主持完成的福建省法学会重点课题《劳教制度废止后刑事法的应对方略研究》,对劳教制度废止前后我国刑事法律的调整与应对作出分析,提出进一步改革完善相关法律制度的路径与建议。

  一、劳教制度废止前后相关案件基本情况

  (一)劳教对象的类型。按规定属于劳教规制的罪错行为和行为人(年满十六周岁)共有十种类型之多,随着社会和经济发展,以及刑事法律和治安管理处罚法律的日趋完善,近些年劳教对象的类型发生了较大变化。在2009年至2013年劳教案件中,盗窃案件4072件,约占总数65%,居首位;诈骗案件509件,约占8%;寻衅滋事案件309件,约占5%;抢夺案件210件,约占3.3%。以上四种罪错行为的劳教对象(以下简称“四类案件”)为多发性案件类型,约占劳教总数的81%。其次,涉及“黄、赌、毒”的劳教案件762件,约占案件总数的12%,主要是吸毒成瘾者、卖淫嫖娼者、赌博者。此外,包括教唆他人犯罪(非法传销)等其他案件类型约占7%。

  (二)劳教案件的构成。在刑事处罚、劳教、治安处罚的“三元制裁模式”下,劳教是针对“恶习”,刑事处罚和治安处罚是针对“恶行”进行制裁。在2010年至2013年所占比例最大的盗窃、诈骗、抢夺、寻衅滋事等“四类案件”中,治安处罚达170577件(人),占72.94%;刑事处罚达59746件(人),占25.55%;而劳教仅有3523件(人),仅占1.51%,所占案件总数的比例非常低,可以说是微乎其微。实际上,全国劳教对象高峰时有30多万人,到2012年却已降至5-6万人。同样,全省的劳教对象也是逐年下降,从2009年约2000人降至2013年(1-9月)的不足200人。劳教废止之前已呈现“日渐式微”,这是法治进展中的必然趋势。

  (三)劳教案件的质量。劳教案件的办理质量,可以通过劳教类行政诉讼的司法审查情况反映出来。全省法院五年(2009年至2013年)受理一审劳教类行政案件共160件,但与全省劳教案件总数相比,不足3%。其中,判决撤销劳教决定的共20件,占该类诉讼案件的12.5%,高于普通行政诉讼的判决率,但是,与劳教案件总数相比,不足0.4%。其中原由:劳教自身的重大缺陷已得到重视,实践中对劳教决定的审批趋于谨慎,同时司法监督程序也越来越严格,因此,总体办案质量较好。

  (四)劳教制度的独特作用。劳教制度对于弥合违法犯罪制裁空档和弥补法律制裁体系的缺陷起到一定的作用,在特定时期或特定区域,维护了社会治安稳定。如在非法传销猖獗时期,对大量的组织、领导非法传销行为,以“教唆他人犯罪”劳教;对违法缠访、闹访的行为,以“扰乱社会秩序”劳教。其实,劳教制度在设立之初,就赋予其独特的职能,如再犯惩戒、青少年管教等。全省有关统计数据显示,劳教对象中大约一半是被二次或多次劳教的。这一方面反映了劳教对象的特殊性和复杂性;另一方面,如此之高的二次以上劳教比例,反映出劳教并不是应对“再犯”的有效措施,其“教育矫正职能”可由其他合适措施来替代。

  二、劳教制度废止前后相关法律的调整与适用

  (一)法律制度层面

  1.通过刑法修正案修改完善新罪名、新条款。其一,2009年《刑法修正案(七)》中增加第224条之一“组织、领导传销活动罪”规定,以应对大量“教唆他人犯罪”的非法传销行为,进而解决行政处罚乏力和非法经营罪适用法律难的问题。其二,2011年《刑法修正案(八)》中补充修改三个条款:(1)“盗窃罪”之规定,保留“盗窃公私财物,数额较大或多次盗窃的”规定外,还增加“入户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃”的入罪规定。(2)“寻衅滋事罪”之规定,增加“恐吓他人,情节恶劣的”入罪情形外,还增加从重处罚和并处罚金的条款。(3)“敲诈勒索罪”之规定,保留“敲诈勒索公私财物,数额较大”外,还增加“多次敲诈勒索的”的入罪情形,以及并处罚金的规定。其三,2015年《刑法修正案(九)》修正的四个轻罪罪名:抢夺罪、利用计算机实施的有关犯罪、聚众扰乱社会秩序罪、聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪。其中,对于依法打击日益猖獗的“医闹”行为,制裁非法聚众缠访、闹访等严重扰乱社会秩序行为,提供了刑法依据。

  实际上,扩大轻罪范围是最近两次刑法修正案的一个特点,尤其是开启“多次违法型”行为入刑之门,以应对多发性侵财犯罪的形势变化,提升法律规制的效能,在客观上为劳教的废止与应对,作了较好的法律准备。

  2.制定司法解释与地方司法文件。在劳教废止前后,最高人民法院、最高人民检察院相继制定六部司法解释,即关于办理诈骗、盗窃、敲诈勒索、寻衅滋事、抢夺及利用信息网络实施诽谤等刑事案件具体应用法律的司法解释。此外,还与公安部联合制定了办理非法传销案件适用法律问题的司法文件。这些司法解释(文件)具体细化入罪门槛,为办理盗窃、诈骗、抢夺、寻衅滋事等刑事案件的繁简分流,做了相当的铺垫。以办理盗窃罪的司法解释为例,该司法解释有针对为数不少的盗窃违法犯罪分子有前科的实际,目的在于严惩盗窃惯犯,在事实上也将之前大量的因盗窃被劳教者进行了入罪化处理。

  地方司法文件实质上属于指引性法律适用文件,是立法、司法解释的有力补充。劳教废止前后,福建省地方司法机关结合本省社会经济发展状况,在司法解释条款规定的数额幅度内,共同研究确定本省诈骗、敲诈勒索、盗窃、抢夺及掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益刑事案件执行具体数额标准。同时,制定《<关于常见犯罪的量刑指导意见>实施细则》配套执行,进一步规范刑罚裁量权。此外,还制定《关于推进轻微刑事案件快速办理机制若干规定》,着手进行改革试点。从司法实践中的调研情况看,这些地方司法文件贴近当地实际,能有效针对当地的违法失范行为,减轻办案机关对劳教措施的依赖,同时形成有效的制约和监督。

  (二)法律实施层面

  1.刑事处罚。轻罪入刑是刑事分流处理的一大特色,盗窃、诈骗、抢夺、寻衅滋事等“四类案件”常年属于多发性违法犯罪。以相应的全省四类刑事案件为例,2013年、2014年皆有上升,其中,2014年与前五年(2009年至2013年)案件平均数同比:案件受理数44771件,增幅22.70%;犯罪人数61518人,增幅12.50%;轻刑犯人数47742人,增幅27.72%。除了“四类案件”之外,其他劳教对象如情节严重触犯刑法的,以故意伤害罪、敲诈勒索罪、组织领导传销活动罪、聚众斗殴罪、赌博罪、开设赌场罪、非法持有毒品罪、组织卖淫罪、引诱、容留、介绍卖淫罪、非法拘禁罪等罪名,依法处罚。

  2.治安处罚。对于原属于劳教对象的违法行为情节较轻的,依照《治安管理处罚法》予以行政处罚。对2010年至2014年全省“四类案件”的统计分析显示,2014年办理了48047件,与前四年平均数(42644件)同比增长12 .67%,其中,比重大的案件,盗窃37090件增长14.14%,诈骗8452件增长23.10%;比重小的案件,抢夺703件下降50.70%,寻衅滋事1802件,下降3.07%。数据显示,部分类型案件在正常幅度内升降,这与各地社会发展、治安状况及刑事政策有关联。

  三、劳教制度废止后进一步完善刑事法律制度的路径与建议

  劳教制度废止,客观上存在法律空白。在现有的法律框架内,合理配置国家的行政权与司法权,建构“科学、合理、高效”的违法犯罪行为制裁法律体系,是比较合适的改革路径。随着相关刑事实体法的日趋完善,改革重点应放在刑事程序法方面。

  (一)建立完备的轻罪制裁体系。当前,司法体制改革推动建立以审判为中心的诉讼制度,其中有两项重要内容是:健全轻微刑事案件快速办理机制,完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。劳教对象入罪处罚属于轻罪范围,可以通过轻罪制裁分流处理,实现行政制裁与刑事制裁之间的有效衔接。2014年6月,全国人大常委会作出决定,授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区(包括厦门、福州)开展为期两年的刑事案件速裁程序试点工作。试点案件是事实清楚,证据充分,被告人自愿认罪,当事人对适用法律没有争议的危险驾驶、交通肇事、盗窃、诈骗、抢夺、故意伤害、寻衅滋事等情节较轻,依法可能判处一年以下有期徒刑的案件。截至2015年6月20日,全国18个城市共确定试点法院177个,适用速裁程序审结案件9649件,呈现出适用罪名相对集中、审前羁押率较低、适用缓刑率较高、当庭宣判率高、被告人服判息诉率高、审理时间短、案件数量稳步增长等特点。按照改革统一部署,轻罪速裁体系应与认罪认罚从宽制度的改革同步推进试点,对犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪、自愿接受处罚,积极退赃退赔的,可以探索通过简易程序结案,以提高司法效率,节约司法成本。

  从改革试点走向规范,需进一步理顺两个法律问题。一是厘清轻微犯罪(量刑)与违法行为(治安处罚)的法律界限,对轻罪拘役与治安处罚拘留的期限,存在15日空档期,有必要完善规定、细化衔接。二是对轻罪试点的范围进行适当的调整,扩大到三年以下有期徒刑的犯罪,正好与劳教期限形成对接,可与我国的立法体例和刑事司法契合。具体的改革路径是,制定轻罪速裁适用简易程序的司法解释规定,之后再修正刑事诉讼法的相关规定。

  (二)对强制戒毒、收容教育、收容教养等“类劳动教养”制度进行司法化改造。强制戒毒和收容教育均属于强制措施。劳教废止之后,原来劳教所全部改制为司法强制戒毒所,强制隔离戒毒由公安机关决定,分阶段移送给司法强制戒毒所执行。按照《禁毒法》、国务院《戒毒条例》和《关于卖淫嫖娼人员收容教育办法》规定,县级以上公安机关有权对吸毒成瘾人员、卖淫嫖娼人员,作出强制隔离戒毒或收容教育的决定。其中,强制隔离戒毒的期限为2年,收容教育期限为6个月至2年。显然,县级公安机关的收容教育、强制戒毒决定权力过大,而且,公安机关的决定权和部分执行权合一,缺乏监督与制约机制,亟待进一步改革完善。

  关于收容教养,按照刑法规定,不满十六周岁不予刑事处罚的,必要时候,可以由政府收容教养。由于劳教所的转型,现存的收容教养对象需寄“养”他处,将有刑事责任年龄差异且“罪与非罪”之别的服刑和教养的未成年人,混同在一个监所,显然不适宜管理和教育。因此,对于有违法犯罪行为但又不够刑事处罚的未成年人的特殊教育,建议恢复、改进工读学校,由心理学、管理学等方面的老师教育和帮助他们。

  概言之,对“类劳动教养”的强制戒毒、收容教育、收容教养等剥夺人身自由的行政拘禁制度,应进行司法化改造。属于收容教养对象的未成年人,以及收容教育、强制戒毒对象中屡教不改、恶习成瘾者,可以按照刑事诉讼特别程序,由公安机关立案启动,检察机关提起申请,法院审理决定。

  (三)结合社区矫正立法,完善教育改造路径。社区矫正是在我国传统非监禁刑罚执行制度的基础上,融教育矫正、监督管理与社会适应性帮扶为一体的新型非监禁刑罚执行制度。社区矫正对劳教入罪的轻罪化处罚,恰好可以弥补短期监禁刑罚的不足。轻罪判处监禁刑期限一般不长,如判处非监禁刑的,缓刑考验期最长可到五年。两者执行兼顾互补,可减少“类劳教”轻罪的再犯危险和概率。

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