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两岸行政强制执行制度比较研究

2016-08-17 15:51:12   来源:省法学会研究部

  

  饶启慧*

  【摘 要】 行政强制执行是保障行政决定实现的具体行政行为,受到我国实务和理论界的广泛关注。通过对两岸行政强制概念、行政强制执行制度以及行政强制执行立法理念等方面的比较研究,有助于更好地认识两岸在行政强制执行制度上的差异,促进的借鉴交流。

  【关键词】 行政强制执行 立法理念 程序和条件

  行政强制执行是保障行政机关所作的行政决定能够实现的具体行政行为,因其手段的直接性,对行政相对人权利影响的强烈性而受到学界和立法界的关注,民众和舆论也因切身利益对此非常关心。行政强制执行一面保障着公共秩序有序进行,对实现社会管理目标有着不可或缺的作用;另一方面如果行政强制执行运行不当,又可能损害行政义务人的人身财产权利。我国大陆和台湾地区的行政法学者都十分关注行政强制执行的法律构建和实施情况,不断对现行法律提出建设意见。在两岸法律界交流日渐增多的今天,比较两岸行政强制执行立法,以期更完整清晰地认识两岸在行政强制执行制度上的差异,互相借鉴、取长补短。

  一、两岸行政强制概念比较和立法概况

  (一)概念比较

  在大陆,根据学界通说,行政强制是指行政主体为实现行政目的,对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。①2012年生效施行的《行政强制法》将行政强制分为行政强制执行和行政强制措施。行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财务实施暂时性控制的行为,也被称为“实时强制”;行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。

  台湾地区将行政机关为强制义务人履行其义务而实施的行为称为行政执行。根据翁岳生主编的“行政法”,行政执行指行政机关或受其委托之公权主体,对于不履行行政之具体义务之人民或其他主体,以自己本身力量及法定程序,不必向法院申请,强制地要求其履行公法上义务或产生义务已予履行之相同状态。②行政执行分为狭义和广义两种,狭义是指对不履行行政义务之人民所实施的强制手段之执行,其可分为公法上金钱给付义务之执行、行为或不行为义务之执行两种情形。广义之行政执行除上述狭义行政执行外,还包括不以义务违反为前提的实时强制在内。现根据台湾地区“行政执行法”第2条可知,已采用广义行政执行概念。因此,台湾地区的行政执行包括公法上金钱给付义务之执行、行为或不行为义务之执行和实时强制。

  (二)立法概况

  2012年起生效实行的《行政强制法》为大陆现行行政强制法领域的总则。除此之外,《治安管理处罚条例》《海关法》《税法》等单行法中的特殊法条也规定了行政强制的具体执行主体及细化程序,内容更为详细,标准具体,构成以行政强制法为核心的行政强制法体系。

  台湾地区1998年修订的“行政执行法”为台湾地区目前通行的行政执行法领域的总则,在其之下,有“行政执行法施行细则”“行政执行与民事执行业务联系办法”“法务部行政执行署组织条例”“行政执行处组织通则”“法务部行政执行署办事细则”等细化规则,这些法律构成台湾地区的行政执行法律体系。

  对比两岸关于行政强制的概念表述及立法状况可以看出,台湾地区的行政执行和大陆的行政强制在内涵和外延上基本一致:行政强制措施对应实时强制,是在面临较为紧迫情况下为了防止危害社会的行为、事件蔓延所采取的的一种临时措施;行政强制执行对应公法上金钱给付义务的强制执行、行为或不行为义务的强制执行,在义务人不履行自身义务的情况下,行政机关为了使义务能够履行或者达到履行的状态而采取的手段。

  在本文重点关注比较的行政强制执行(即台湾地区狭义行政执行)制度中,两岸均规定一部分执行内容由作出强制执行决定机关移送给其他机关执行,其余由作出决定的机关自主执行。笔者同时注意到,两岸虽然都规定了行政强制执行移送制度,但在移送内容和移送执行机关等方面却有着诸多不同,这不仅使得两岸在移送执行制度上有差异,同时也决定了行政机关自行执行制度的不同。因此只要把握了行政强制执行移送执行这一制度,就能把握两岸行政强制执行制度的全貌和差异所在。本文将对比台湾地区的狭义行政执行与大陆行政强制执行在实施的条件、程序、实施内容等方面的不同,在此基础上归纳总结,以期能够更好地了解对比两岸在行政强制法律制度之间的不同之处,利于两岸行政强制执行法律制度交流。

  二、两岸行政强制执行制度对比

  (一)行政强制执行移送执行制度比较

  1.移送的客体。大陆的《行政强制法》中第13条第2款规定,法律没有规定行政机关强制执行的,做出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。这条法律规定构成了法院执行行政强制行为的法律基础。结合单行法对行政强制执行权的规定,大陆移送执行模式可归纳为:如果某条具体法律规定了该执行行为由行政机关自己执行,便由行政机关自主执行①;如果规定由行政机关申请法院执行,则行政机关无该事项的自主执行权,必须申请人民法院强制执行;如果该法律规定行政机关可以自己执行,也可以申请法院执行,则行政机关拥有选择权。因此,大陆需移送的执行客体是,法律未赋予行政机关独立执行权的事项。经统计,由人民法院强制执行的行政决定,约占行政强制执行总体执行数量的70%,并且该事项大多属于各行政机关普遍需要的强制执行。①

  根据台湾地区1998年新修正的“行政执行法”及“行政执行法施行细则”,需要主管机关移送至行政执行处执行的是公法上金钱义务,当相对人负担下列金钱给付义务时,主管机关不能自己行使强制执行权,必须移交行政执行署统一行使金钱的行政执行:税款、滞纳金、滞报费、利息、滞报金、怠报金及短估金;罚金及怠金;代履行费用,其他公法上应给付金钱之义务。

  2.移送后执行的主体。在大陆,根据《行政强制法》规定,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。因此,移送后执行的机关为人民法院。

  在台湾地区,根据“行政执行法”第4条,行政执行由原处分机关或该管行政机关为之。但公法上金钱给付义务逾期不履行者,移送法务部行政执行署所属行政执行处执行之。“行政执行法施行细则”第二十条:公法上金钱给付义务之执行,应以执行标的物所在地之该管行政执行处为执行机关。移送后的执行机关为行政执行处下的行政执行署。

  虽然都是移送其他机关执行,但是分别移送行政机关和法院反映了移送行为的不同性质。行政执行处系“法务部”为专门处理公法上金钱给付义务之强制执行而设。法务部属行政机关,所以此种移送属于行政机关内部之间的分工与合作,是行政权内部的分权,归根到底该种执行权仍属于行政权力。但大陆由法院行使该种执行权,则产生诸多争议,有认为该种行为是行政机关委托法院执行的行为,不一而足。但将行政强制执行权移送至法院,这就产生了行政权与司法权之间交叉的局面。

  3.可采取的措施。在大陆,如果法院要行使强制执行权,可以与行政机关采取一样的执行措施。总结各单行法中行政强制措施,大致归纳如下:(1)加处罚款或者滞纳金;(2)划拨存款汇款;(3)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财务;(4)排除妨碍、恢复原状;(5)代履行;(6)其他强制执行方式。根据《最高人民法院关于人民法院执行公开的若干规定》,人民法院的行政强制执行以查封、扣押、冻结、划拨等手段为主。

  根据台湾地区“行政执行法”,在金钱给付义务执行中,执行处可采取下列措施:(1)通知义务人到场或报告财产状况:到场清偿应纳金额;报告其财产状况;其他必要陈述;(2)查封、拍卖、变卖、强制管理、参与分配;(3)提供担保、限制居住;(4)拘提、管守。台湾行政机关在执行拘提、管收时,因拘提、管收与义务人的人身自由,财产有密切联系,因此此种措施的执行有更为严格的条件,且必须申请法院执行。又如“行政执行法施行细则”规定,义务人依其经济状况或因天灾、事变致遭受重大财产损失,无法一次完纳公法上金钱给付义务者,行政执行处于征得移送机关同意后,得酌情核准其分期缴纳。这就给予完成义务确有困难者一定的缓冲时间,既实现了行政行为的目标,又保障了义务人的合法权利。

  经过对比,可以看出在移送后执行机关可采取的措施方面,法院主要以行政相对人的财产为执行标的,因此以强制划拨、冻结财产等手段为主,台湾地区法务处执行的标的包括行政相对人的财产和人身,因此可采取的措施还包括拘提、管守。

  4.程序。大陆行政机关若需要向人民法院申请执行,需按照下列程序进行:(1)催告。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼;在催告书送达当事人十日后当事人仍未履行义务。(2)申请。行政机关自期限届满之日起三个月内应将强制执行申请书、行政决定书、当事人意见及行政机关催告情况、申请执行标的情况及法律、行政法规规定的其他必须提交的材料提交给人民法院。(3)受理、裁定。人民法院通常在受理后七日内做出执行裁定,对明显缺乏事实根据、法律法规根据等情形的在三十日内作出是否执行的裁定。此种审查方式主要以形式审查为主,以实质审查为例外。

  台湾地区公法上金钱给付义务之执行从启动到完结需要满足要件和遵循必要的步骤。第一,满足执行要件:须人民负有公法上金钱给付之义务,并且该义务经催告后逾期未履行,或者法院裁定假扣押、假处分并经主管机关移送者。第二,移送机关将此案件移送至执行机关时,须负有下列文件:移送书,处分文书、裁定书或义务人依法令负有义务之证明文件、义务人之财产目录、义务人经限期履行而仍不履行之证明文件、其他相关文件。满足上述条件后,由行政执行处执行官办理公法上金钱给付义务之执行事件。

  同时“行政执行法”对前述行政强制执行措施的启动规定了详细准确的程序和条件,以尽力避免对行政义务人不必要的损失,特别是在突发状况和意外情况下对行政义务人的保护。比如,执行机关在查封义务人财产之前,须遵循下列程序:通知义务人到场、到场清偿应纳金额、报告财产状况和其他必要之陈述。

  (二)行政强制执行自行执行制度

  1.自行执行的种类和主体。大陆《行政强制法》规定,行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。通常行政机关自行强制执行的事务一般具有公共管理性质,并且专业属性较强。相应的,拥有执行权的行政机关大多具有公共管理职能:公安机关、消防机关、海关部门、工商管理机关、土地管理部门、城建管理部门、环境保护管理机关、交通管理机关、兵役管理机关、税务管理机关、金融管理机关、电力管理机关、专利管理机关、商标管理机关、社会劳动管理机关等。①

  根据台湾地区 “行政执行法”第27条,依法令或本于法令之行政处分,负有行为或不行为义务,经以处分书或另以书面限定相当期间履行,逾期仍不履行者,由执行机关依间接强制或直接强制方法执行之。即除公法上金钱义务之外的行政义务,作出决定的机关即拥有执行权。比如,义务人依据法令或本于法令之行政处分,负有营业登记之义务,禁止驾驶之义务,但当事人未履行或是做违反法律之事,经主管机关书面告知后可采取一定措施促使其履行或改正。对于行为或不行为义务之强制执行的主体,为作出该行政决定的行政机关。

  2.自行执行采取的措施。在大陆,根据《行政强制法》,行政机关采取执行措施与法院可采取的措施基本一致:(1)加处罚款或者滞纳金;(2)划拨存款汇款;(3)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财务;(4)排除妨碍、恢复原状;(5)代履行;(6)其他强制执行方式。除此之外,单行法也规定行政机关还可采取其他与《行政强制法》规定的措施相同强度的手段,如《城乡规划法》规定的强制拆除,《食品安全法》规定的强制销毁,《水法》规定的强行拆除,《专利法》规定的强制许可,《煤炭法》规定的强制停产、强制消除安全隐患,《兵役法》规定的强制履行兵役义务等措施。

  台湾地区针对负有行为或不行为而逾期不履行的行政义务者,以“行政执行法”第28条规定了可采取间接强制和直接强制两种方法予以达到强制执行之目的。间接强制包括代履行和怠金。代履行,通常是指可替代性质作为义务,义务人不履行而经由法定程序催告仍不履行时,则由义务人以外的第三人强制践行该义务,并由行政机关向义务人征收费用。怠金,主要是对义务不能由他人代为者,科处一定数额金钱的告诫,希望借此造成心理负担,以间接促进其自动履行义务之强制方法。直接强制是行政机关在采取间接强制方法后仍然达不到目的后才得采取的手段,其具有直接性与最后手段性的特质。具体内容为“扣留、收取交付、解除占有、处置、使用或者限制使用动产、不动产;进入、封闭、拆除住宅、建筑物或其他住所;收缴、注销证照;断绝营业所必须之自来水、电力或其他能源”。从手段上可见直接强制的激烈性,一旦启动,必将给相对人的人身自由和权利带来严重的限制和影响。

  两岸因自行执行的内容有着诸多不同,所以在可采取措施方面呈现出不同的特征。台湾地区自行执行的内容以处理行为或者不行为的行政义务为主,因此以代履行、怠金等措施为主,与为处理金钱给付义务事项而采用的拍卖、变卖等措施有着质的区别;相比之下,大陆行政机关处理的事项与法院在处理的事项上有重叠之处,但更多的是各自专业范围内的事项,因此既有与法院在可采用的手段上有相同之处,也同时拥有更多种类、手段灵活的强制措施手段。

  3.程序和条件。大陆《行政强制法》规定行政机关自行执行行政强制执行的程序:(1)催告。行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。催告必须以书面形式作出。当事人收到催告书之后有权进行陈述和申辩。(2)作出行政强制决定。经催告,当事人逾期仍不履行行政决定的,行政机关可以作出强制执行决定。(3)实施行政强制执行。同时规定可以在一定条件下作出中止执行和终结执行的决定。

  台湾地区根据“行政执行法”,对行为或不行为义务之执行基础为:依法令或本于法令之行政处分,负有行为或不行为义务,以已处分书或另以书面限定相当期间履行。逾期仍不履行者,在满足上述条件之后,行政机关才可采取强制方法。

  台湾地区“行政执行法”第28、29、31、32条规定了可采取的强制方法和适用方式。其强制方法的采用顺序是根据各项措施对义务人权利的影响程度的轻重缓急而循序渐进的:间接强制方法对权利人影响小,因此优先于直接强制方法使用。只有在间接强制不能达成执行目的或情况急迫,如不及时执行显难达成执行目的时,才能采用直接履行的方式。

  (三)救济手段

  大陆《行政强制法》明确规定了公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制,享有陈述权、申辩权,有权申请行政复议或者提起行政诉讼。同时行政相对人对于行政机关、人民法院在行政强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的,有权依法要求赔偿。

  台湾地区“行政执行法”第9条,义务人或利害关系人对执行命令、执行方法、应遵守之程序或其他侵害利益之情事,得于执行程序终结前,向执行机关声明异议。声明异议应于执行程序开始后,至执行程序终结前为之,但是声明异议之程序并不停止执行程序的进行。除上述救济措施之外,若行政行为违法损害相对人利益还可申请国家赔偿,同时,救济还包括民事第三人对执行标的的异议权,第三人可以以民事诉讼之方式维护自身权利。

  比较两岸在行政强制执行救济措施方面,可以看出两岸均对被强制执行人拥有一项在强制执行过程中声明异议的权利。较之于事后赔偿,在行政强制执行中陈述或者申明异议都对自身权利更多一重保障。

  三、两岸行政强制执行制度立法理念对比

  (一)大陆“双轨制”执行模式的理论依据和历史背景

  大陆学界和立法部门也认识到设置多重程序,分散行政权力有助于限制恣意,减少行政强制对人民造成的损害。为平衡行政效率和公民权利二者之间的矛盾,大陆采用了以法院行使司法权的路径来控制损害风险的发生,通过设置部分行政强制执行由法院审查、执行的程序来实现保护公民权利的目的,即由行政机关和人民法院共同执行行政强制执行权的双轨执行模式。

  “双轨制”执行模式的形成有着深刻的历史原因和背景。我国关于行政强制执行的探索和实践起于80年代,此时行政机关权威不足,执行手段单一,在人们眼中,由人民法院负责强制执行,似乎比行政机关实施更具有权威性和严肃性。马怀德教授认为:“目前非诉行政执行制度的形成不是立法者科学设计的产物,更大程度上是法律法规等规范性文件渐进式发展的实践形成的格局,从执行主体上将行政强制拆分为法院执行和行政机关执行有着我国法治发展特殊规律的痕迹。”而在司法实践过程中,双轨制的执行模式确实也产生了一定的作用,比如制约行政执法,加强司法监督,为保护义务人的合法权益又增加一层保障,同时也利用了法院熟悉执行手段和执行方式的优势,更有效率地完成行政强制执行行为。

  (二)台湾地区现行行政执行法律体系的理论渊源

  台湾学界理论倾向于将行政执行看做是行政程序,它的发动、开始都是行政程序的要求。行政执行的实施采用阶段式之执行程序,亦称为多阶段式之执行行为,基本上应先有行政处分为前提,经由告诫、确定与执行等程序实现执行目的。此种理念显然深受德国法的影响。德国法上的行政强制是指行政机关为完成其任务,违背或无视相对人的一致所采取的一切措施。①其中,行政行为是行政强制执行的中心概念。它所起的作用类似于民事诉讼法中执行程序的判决,是行政执行的前提条件。

  德国的行政法理念影响了台湾地区行政执行法的发展,以行政处分作为行政执行的核心概念,并以此作为行政执行程序的合法性基础,也以程序的展开限定行政执行的作用方式。这种以行政处分为核心,阶段式地开展程序的方式,不但维护了理论的自洽性和完备性,起到了维护法的安定性的实施效果,也以程序的优势限制了行政强制的恣意,防止具有强行性的行政强制对人民造成无法挽回的损失。行政强制手段属于干预人民权利较重之手段,采取阶段式方式,来缓和行政机关强制手段之强制性质,不仅尊重人民基本权利,也符合国家权力节制之原则。

  四、总结

  综上,可以说设置多重程序限制、减少行政强制的负面效果是两岸学者的共识和初衷,但是两岸采取了不同的路径来达到目的。大陆以司法、行政并轨运行的“双轨制”来限制行政行为的恣意,但是“双轨制”能否如立法者所愿地发挥功能,这是值得商榷的。在理论上,这种执行权力属于司法权还是行政权始终存在着争议,对权力性质无法辨清,就会影响该种权力的实际运行情况。比如,如果行政强制执行出现不当损害当事人利益的情形,是由行政机关负责还是法院?当事人该提起何种国家赔偿诉讼?以法院的实体公正、程序正当来消除行政恣意带来的影响,不啻于缘木求鱼。两种不同性质的权力,不同运行轨道的制度,拼凑成一个整体,不仅会造成理论上的困扰和混乱,而且实际运行中也会产生诸多“水土不服症”①;在实践中,约占70%的执行内容由法院完成②,导致人民法院负担过重,不仅影响人民法院正常的司法审判活动,也影响了行政强制执行的效率。反观台湾地区,将行政执行在行政权力体系内部进行分解,以合理配置执行权增强执行效率,用多样化和阶梯式的执行手段来平衡行政效率和公民权利的矛盾,以正当行政程序保障行政行为合法有效,使得行政执行运行顺畅有效。行政强制执行权本身是行政权,发生在行政管理领域,在行政机构内部做出决定并自行执行不仅在法理上无可辩驳,而且经大陆法系国家实践证明也是可行的③。

  亚里士多德曾经说过,“真想解除一国的内忧应该依靠良好的立法,不能依靠偶然的机会”。事实上,一项法律制度运行顺畅与否,取决于制度设计是否合理,配套制度是否齐备;同样,行政强制执行制度运行平稳与否,取决于立法技术、执法主体、执法手段等多方面因素,并非单有具备公信力的执行主体这一条件就能实现的。行政强制执行权配置合理、合理配置行政执行权、设置行政正当程序、不断拓宽执行手段外延等都是行政强制执行运行顺畅的必不可少的条件。笔者认为,我国正处于行政法制建设的探索阶段,如何针对行政实践中不同的对象和状况,采取灵活多变、行之有效的行政强制执行来实现日益复杂的行政目的,是摆在我们面前的一项重大课题。为减轻已经超负荷运转的法院的执行压力,使目前的行政执法体系更适应日渐复杂的执法局面,可以借鉴以德国、台湾地区为代表的行政本位执行模式,在不断探索行政强制执行的手段和设置正当合理的执行程序的同时,逐渐将法院执行行政强制的内容归还行政机关行使,在行政权力内部自行解决行政强制执行的运行问题,设置行政强制执行的专门执行机构,消除理论上对于执行权的争议,使行政强制执行走上专业化、科学化的道路,达到行政效率和公民权利平衡的目标,实现科学行政、民主行政、法治行政,这不失为解决目前行政强制执行困境的解决之道。

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