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依法治国与人权保障

2016-08-17 16:02:56   来源:省法学会研究部

  

  杨圣坤*

  【摘 要】 党的十八届四中全会对在全面推进依法治国中如何加强人权保障进行了全面部署。全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家,必须从立法、执法、司法、守法各个方面整体推进,全面贯彻四中全会提出的人权保障的要求,促进法治建设各个环节、各个方面协调发展。依法治国视野下人权保障的重心在于落实和加强人权的司法保障。要着力解决司法实践中存在的人权保障方面的突出问题,严防冤假错案,充分发挥司法机关在人权保障中的应有作用。

  【关键词】 依法治国 人权保障 基本路径

  党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出了全面推进依法治国的总目标,明确了推进依法治国的重大任务。《决定》不仅明确提出了“加强人权司法保障”的要求,而且对依法治国的其他方面和环节如何加强人权保障也进行了部署。这是继党的十八大把“人权得到切实尊重和保障”作为全面建成小康社会的重要目标、党的十八届三中全会提出“完善人权司法保障制度”以后,在人权保障问题上的又一重要部署,体现了我们党高度重视人权保障问题,高度重视落实国家尊重和保障人权的宪法原则。

  一、依法治国的内涵及其与人权保障的关系

  依法治国是人权得以实现和落实的重要保障。为了全面建成小康社会,让中国人民生活得更有尊严,人权得到更加切实有效的保障,十八大报告提出了“全面推进依法治国”,为我国今后一段时间的法治建设提供了基本指引。十八大报告对于依法治国的重视和强调,突显了依法治国在我国当前的人权实现的推进机制中所发挥的重要保障作用。①十八届四中全会通过的《决定》指出,实现依法治国的总目标,必须坚持人民主体地位的原则。坚持这一原则的实质是,全面保障人权,保障全体人民的一切人权。坚持人民的主体地位,就是要在推进依法治国的进程中,以实现人的全面发展为目标,以保障人民根本权益为出发点和落脚点,坚持人民是依法治国的主体和力量源泉,坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,从人民群众的根本利益出发切实保障其经济、政治和文化权益,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务,维护社会公平正义,促进共同富裕;保证人民在党的领导下,依法通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务;保证人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器,也是必须遵守的行为规范,增强全社会学法尊法守法用法意识,使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。

  依法治国基本方略是否得以全面落实,法治国家建设成绩是否显著,很重要的一个衡量标准就是人权的法治化保障水平是否不断提高,人权保障的制度化、法治化进程是否明显推进。维护人的人格尊严、尊重和保障人权、促进人的全面发展,是我们全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家的根本所在。法治要求尊重和保障人权,这是法治最核心的价值所在。离开了以人为本,法的其他价值就失去了存在的意义。离开了以人为本,单纯追求形式上的严格依法办事,依法治国就可能偏离法治的方向,就可能成为一种“恶法之治”。①因此,人权实现和保障既是社会主义法治建设必须坚持的价值追求和基本精神,也是衡量依法治国遵循法治方向的重要标准。

  二、依法治国视野下人权保障的基本路径

  全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家,必须遵循法治的一般规律,正确把握法治发展过程中立法、执法、司法的协调发展。要在依法治国的各个环节全面体现法治的要求,从立法、执法、司法、守法各个方面整体推进,促进法治建设各个环节、各个方面协调发展。从依法治国的各个环节来看,人权保障对依法治国的各个方面均提出了要求。在人权的立法保障方面,为进一步深化和完善立法民主化,应拓展人民有序参与立法途径;在人权的执法保障方面,为体现对人的权利的保障和人的尊严的尊重,在推行依法行政的同时倡导人性化执法,对最易侵犯人权的执法活动设置严格的执法要求,严格规范公正文明执法;在人权的司法保障方面,进一步深化司法体制改革,确保审判、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权,为人权实现提供司法保障机制;在人权保障的法律意识方面,在思想层面为人权保障创造意识氛围,弘扬社会主义法治理念和精神,增强全社会学法遵法守法用法意识。

  (一)人权保障与民主立法

  法律是治国之重器,立法是法治之起点,良法是善治之前提。而良法的重要标准就是我国《宪法》的“尊重和保障人权”条款。全面推进依法治国,必须发挥好立法这个引擎的带动作用,抓住提高立法质量这个重要抓手。《决定》指出,要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,完善立法体制机制,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。具体说来:

  首先,在立法规划时,要加强重点领域的立法规划。通过新闻媒体征求意见、实证调研等方式了解人民在人权保障立法方面的需求,拓展人民在参与立法规划中的广度和深度,在立法规划中吸取能够保障人民的合法权益的意见建议,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面合法利益在立法规划中得到落实,实现公民权利保障法治化。增强全社会尊重和保障人权意识,健全公民权利救济渠道和方式。

  其次,在立法过程中,要完善保障和改善民生的法律制度建设。对于涉及人权保障问题的教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规草案,必须要举行听证会并科学选取听证代表,使听证真正能够发挥听取民意、广征善言的重要作用,同时要对人民参与立法听证的意见建议进行反馈,以使人民在立法领域的民主参与权利真正得到落实。

  最后,在立法后评估阶段,要发挥好人权保障对立法工作成效的价值衡量的作用。将人权保障内化于科学合理的立法后评估体系,评估生效法律法规对广大人民群众公民权利、政治权利、经济权利、社会权利和文化权利的影响,以适应经济社会发展和人权保障的要求,及时对被评估的法律法规进行修改、完善和废除等。①

  (二)人权保障与严格执法

  法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。我国的法治整体上采取的是一条“立法中心主义”路径,通过经济、行政、社会领域的急速立法,中国快速进入了“法律大国”。但是我们在建立规则的同时忽略了法的实施,由此带来的矛盾是,庞大的法律体系缺乏普遍有效的贯彻执行,法律制度在国家治理中的功能贡献率不高,良好的法治秩序难以形成。民众在目睹立法如潮的同时,并没有相应地增长对法律的信心和期望,甚至怀疑“法”的存在。法律实施的关键在于行政执法,政府构成法治秩序构建的重要主体。以公众最为关心的食品卫生、公共安全、环境污染等为例,我国在上述方面制定了一系列法律法规和规章制度,但并不能阻止事故案件的频发,导致人权受到侵犯的现象屡禁不止。这些年,苏丹红、地沟油、瘦肉精、三聚氰胺、毒豆芽、塑化剂等不断曝光的食品安全事故,让食品安全法处于极度尴尬的境地。矿难事故屡治不绝,安全生产和监管的法律法规形同虚设。全国90%地下水、80%以上的河流受到不同程度的污染,环境污染事故层出不穷。在更广的范围内,行政执法体制不科学、行为不规范、执法严而不密,甚至陷入运动式执法的怪圈,各种选择性执法、通知式执法、钓鱼执法、暴力执法等,使得明文规则并不能对社会治理产生预期作用,法的稳定性、持续性功能不彰。②

  可见,在食品药品安全、环境污染、医疗卫生、公共安全等直接关系着公民的生命权、健康权和环境权等人权的实现的执法工作中,人权保障的水平和人民群众的期待还有很大差距。为此,应将行政机关的选择性执法和软弱性执法转变为刚性执法和公正执法,促使其更加有效地履行好人权保障的功能。《决定》指出,各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。要依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。要坚持严格规范公正文明执法,依法惩处各类违法行为,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。

  (三)人权保障与公正司法

  人权的司法保障主要指的是,在司法活动中,执法司法机关根据法定职权和法定程序,依法保障案件当事人(包括犯罪嫌疑人、被告人)应有的权利,维护其合法权益不受侵犯。《决定》之所以提出要加强人权的司法保障,主要是因为其具有如下重要的意义。第一,这是贯彻党的执政为民宗旨的必然要求。党执政为民的一个重要方面就是,在构建和完善司法制度时,保障人民群众合法权益,尊重和保障人权。近年来,我国的人权司法保障取得了不断进步,但与人民群众的司法期待相比还有一定差距,相继曝光的冤假错案中侵犯人权的现象引发了社会广泛关注,在侵害当事人合法权益的同时更损害了司法权威。要在司法中贯彻好党的执政为民宗旨,提升司法公信力,必须要加强人权的司法保障,进一步监督和制约公权力。第二,这是推进依法治国的关键环节。司法是维护社会公正的最后一道防线,与公民的人身权、财产权等重要权利密切相关,只有在司法中切实保障人民群众每一项诉讼权利和合法权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,才能提升司法公信力和亲和力,为依法治国的顺利推进打下坚实基础。第三,这是发展社会主义政治文明的重要任务。作为国家政治体制的重要组成部分,司法制度对人权的保障程度,也体现了国家政治文明的发展水平。发展社会主义政治文明,必须要在深化司法体制改革中加强人权的司法保障,将人权保障与法治建设紧密结合,充分发挥司法制度在保障人权过程中的重要作用,对人权保障进行制度强化,不断提升社会主义政治文明的程度。

  《决定》提出加强人权司法保障,是以司法公正的实现为引领的,并在诉讼过程中的权利保障、诉讼终结后的权益实现等方面提出了具体的新要求。具体说来,包括以下三个层次:一是强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督,加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防,健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。二是切实解决执行难,制定强制执行法,规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度。依法保障胜诉当事人及时实现权益。三是落实终审和诉讼终结制度,实行诉访分离,保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉,逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人,纳入法律援助范围。

  (四)人权保障与全民守法

  法律实施的状况,很大程度上还体现在民众的守法观念和水平上。经过近几十年的普法教育,中国社会各阶层民主法治意识普遍增强,社会主义法治理念和法治精神已经被越来越多的人所接受。但法治观念滞后仍然是个不争的事实,整个社会存在守法不均的情况,遵守规则的老实人也许会吃亏,不守规则的人却可能名利双收,不少社会领域存在的特权现象、人情关系、潜规则等,都蚕食了法律实施的公平性。很多人只是想让别人遵守法律,而将自己置身于法治的构建之外并因此而获得某种“优待”。这种利益考量下的守法不均使得守法难以成为一种公民自觉和责任体现,这将影响人们对待法律的心理,甚至潜在地培育出一种反法治的大众文化心态,进而影响民主法治建设进程。法治观念滞后的原因有两个:第一,中国是一个有着长达数千年封建历史的国家,封建人治思想根深蒂固,法治建设会受到人治思想观念的根本性抵触;第二,中国经历长期的革命实践,革命实践更多地依赖政策而不是法律实现对社会的管理,这种政策依赖的惯性还会具有制度的惰性,继续影响到法治建设。①

  三、依法治国视野下人权保障的重心

  依法治国视野下人权保障的重心在于落实和加强人权的司法保障。这主要是因为,在过去的几十年中,由于过于强调打击犯罪,在司法实践中,一些司法人员的法治意识、人权意识、程序意识、证据意识不强,不严格依照法定程序办案,犯罪嫌疑人、被告人的权利常常不被尊重和保护,侵害其合法权益的现象时有发生,甚至造成了冤假错案。近年来时而曝光的冤假错案中对人权的无情践踏引发了人民高度关注,更是严重损害了司法机关的司法公信力。着力解决司法机关存在的以下突出问题,落实和加强人权的司法保障。

  第一,在执法理念上,司法机关仍存在“重打击、轻保护”的问题。重打击犯罪、轻保护人权的执法观念依然根深蒂固,与人权保障原则相抵牾。重实体、轻程序的执法观念尚未发生根本转变。受这种执法理念的影响,一些司法机关具有极为强烈的揭露和惩罚犯罪的责任感。有些司法人员在采用违反法定程序、侵害犯罪嫌疑人合法权益的方法完成打击犯罪的任务时理直气壮,似乎由于目的正当手段变得无关紧要;当其发现指控犯罪的证据有疑问或证据不充分而有可能导致错案时,对于放纵坏人的担忧往往超过了对于可能冤枉一个无辜者的担忧。①这种执法理念的长期存在,与目前司法机关的考评机制不无关系。目前考评机制过于重视执法结果,对执法过程的考核内容相对较弱,重结果轻过程,对不规范执法、违反法定程序办案、侵犯犯罪嫌疑人合法权利的处罚力度不够,不利于人权保障理念的树立。

  第二,在证据的收集、审查与运用方面,忽视对人权保障的关注。证据是诉讼的核心和基石,是保证案件质量、预防冤假错案、保障人权不受非法侵犯的关键。为此,司法机关需要提高收集、审查与运用证据的能力,但在司法实践中,司法机关在该方面还存在一些问题。一些司法人员在执法办案中,为追求客观真实,不认真履行收集、审查与运用证据的法定义务,收集、审查、运用证据也侧重于有罪、罪重部分,对无罪、罪轻证据较为冷漠,忽视对强制措施、非法证据排除、办案期限等程序规则的遵守,实体优于程序、结果重于过程的问题仍然很突出,忽视了对人权保障的关注,漠视人权保障的任务和要求。一是过于依赖口供,不重视无罪辩解和案件细节,对口供有问题的也没有深入核查补正,忽视对间接证据的收集和运用。二是有时会忽视对证据合法性的审查,消极履行庭前非法证据排除职责,导致证据经不起庭审中关于取证合法性的检验,最终因证据被排除而无法达到起诉预期的结果。三是一些司法人员满足于对侦查机关所收集证据的分析,主动取证和指导取证意识不够,过分依赖退回补充侦查的取证手段,致使案件取证不及时、不充分,证据分析基础不牢靠。②

  第三,忽视保障犯罪嫌疑人、被告人及其辩护律师的合法权利。一方面,司法机关在办案过程中存在不依法告知犯罪嫌疑人、被告人权利的现象,一些案件仍然强调对犯罪嫌疑人、被告人的从重从严处理,宽严相济的刑事司法政策贯彻不够,强调对犯罪嫌疑人的批捕、起诉和有罪判决,而对如何客观公正地把握捕与不捕、诉与不诉、定罪与不定罪的研究不够。另一方面,依然存在“敌视”和抵制辩护律师的现象。辩护意见可以在保护犯罪嫌疑人、被告人合法权益的同时,帮助司法机关全面审视案件,防止冤假错案。但是,一些司法人员仍阻碍律师依法行使权利,不全面听取律师意见、意见不反馈或者反馈不及时。公诉部门在刑事诉讼中依然比较强势,面对辩护人权利受到侵害并提出司法救济申请的情况,如果经查证对辩护人权利进行救济会明显损害到检察机关自身利益,公诉部门往往会表现出消极处理的态度,或者干脆就不启动调查程序,以避免因此影响到追诉的效果。

  司法机关必须要扭转过去不注重人权保障的执法理念,强调人权保障与惩治犯罪并重。在此理念指引下,严把证据关,坚持证据裁判原则;在诉讼程序中依法保障犯罪嫌疑人、被告人及其辩护律师的合法权利。充分发挥好司法机关在人权的司法保障中的应有作用。

  首先,司法机关在办案中要牢固树立人权意识,坚持保障人权与惩治犯罪并重。“如果片面强调惩治犯罪,忽视保护公民合法权利,就会滥用司法权、扩大打击面,造成冤假错案。从某种意义上说,在诉讼过程中,滥用国家司法权,侵犯公民的合法权益,比犯罪行为侵犯人权的影响更坏。而如果片面强调对人权的保护,导致司法权力不能发挥应有的对犯罪的惩治作用,其结果是放纵了犯罪,助长了犯罪,从而人权也得不到保障。①因此,必须要将二者统筹兼顾,树立保障人权与惩治犯罪并重的理念。而要做到这一点,必须要坚持无罪推定、疑罪从无的原则。理念是行动的先导,公安、检察机关一定要真正摒弃旧有的漠视人权保障的观念,对于证据存疑的案件坚决不能作出“疑罪从轻”、“疑罪从缓”的决定。在实践中,可以以科学的考评机制引导司法机关转变和更新执法理念。对于是否存在侵犯犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人诉讼权利和实体权利等行为,司法机关的纪检监察部门应介入调查,审查是否存在执法过错。如果存在执法过错,应结合司法人员执法过错责任追究的相关规定,根据过错程度追究承办人责任,以强化司法机关执法办案人员践行人权保障理念、遵守程序规则的自觉性和主动性。

  其次,要坚持证据裁判原则。逮捕是刑事诉讼中最为严厉的强制措施,公诉是启动审判追究刑事责任的前提,都关乎基本人权的保障。捕、诉的核心在于证据。只有把好证据关,才能筑牢冤假错案的防波堤。第一,司法机关应严格把握证据,准确掌握“证据确实、充分”的标准。第二,要推动由过分重视犯罪嫌疑人的口供向重视客观性证据的审查模式转变,全面、客观、细致地审查证据。在审查卷宗的同时,必须讯问犯罪嫌疑人,必须核实关键证人证言,必须听取辩护人意见,努力形成以客观性、直接性证据为主的证据审查体系。既全面审查随案移送的证据,又积极调取案件可能存在的其他证据。第三,注重排除非法证据。认为证据瑕疵或有非法取证嫌疑的,检察机关应要求侦查机关依法作出解释,并通过调取同步录音录像、查阅体检证明等方式进行核实。对于关键证据有争议的,应当推动侦查人员出庭作证。对以刑讯逼供、暴力、威胁等非法手段取得的言词证据,坚决予以排除,不作为批捕、起诉的根据。②第四,检察机关应加强引导侦查,促进执法尺度统一。对因事实存疑而不批捕、不起诉的案件,严格实行“一案一函”的工作机制,详细列明补充侦查提纲,引导、督促侦查机关及时查清事实,完善证据。同时将法院对于证据采信严格的信息及时传导到侦查机关,倒逼侦查机关规范取证行为、提高侦查质量。

  再次,要依法保障律师执业权利。律师辩护是诉讼公开、诉讼文明和诉讼制约的重要标志。辩护律师与司法人员都是法律职业共同体的一部分,在实现依法治国和人权保障的过程中都起到了重要作用。司法机关在办案中,一是要优化律师接待工作。要在互联网上设立接待平台,及时接受律师在线提出预约申请、告知接受委托。二是注重听取律师意见。对律师提出的不构成犯罪、无社会危害性、不适宜羁押、侦查活动有违法情形等辩护意见,应当面听取,对是否采纳及时反馈,并记录入卷。③三是积极与律师协会沟通,搭建惠及所有律师办案的工作机制和沟通平台。对律师控告、申诉妨碍其执业权的行为提供司法救济,做到查实一起,坚决纠正一起。

  最后,从维护群众利益出发,认真落实权利义务告知程序。针对权利义务告知不清楚、告知不规范等问题,第一,司法机关应将诉讼参与人在刑事诉讼、民事诉讼中分别享有的权利义务汇编成册,方便查阅检索。第二,修改完善各类告知文书,明确要求向犯罪嫌疑人告知侦查讯问同步录音录像的相关情况,彻底解决审查逮捕阶段被害人、证人告知缺失等问题。第三,由于大部分诉讼参与人不熟悉法律,影响了诉讼权利的行使,司法机关应全面推行书面、口头“双告知”制度,要求在依法及时送达告知文书的同时,必须用老百姓听得懂的语言加以解释,确保他们听得清楚、听得明白。

  四、结语

  全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家,最根本的是要促进法律价值的转变,强化法律对人的主体性和人权的尊重和保障,为促进人的全面发展提供制度基础和法律保障。依法治国与广大人民群众的切身利益紧密相连,必须始终把实现好、维护好、发展好人民的根本利益作为立法、执法、司法的出发点和落脚点。只有坚持以人为本,才能保证立法的人民性、科学性、正义性的统一。只有坚持执法为民,公正司法,才能真正树立法律的权威。只有以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益为重点,为了人民、依靠人民,法治才能真正成为广大人民群众自觉接受的生活方式。

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