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第八届中国泛珠三角合作与发展法治论坛暨第五届粤港澳法学论坛主要观点综述

2015-05-08 10:00:21   来源:
2013年12月21日,由中国法学会主办,广东省法学会承办,广州市法学会、广东外语外贸大学、广东省法学会律师学研究会协办的第八届中国·泛珠三角合作与发展法治论坛暨第五届粤港澳法学论坛在广州举行,来自粤、桂、湘、闽、赣、琼、川、滇、黔、渝10省(市、区)以及香港、澳门特别行政区的150多名代表出席。论坛围绕泛珠三角和粤港澳合作与发展的法学、法律问题,分“泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化的法律问题”、“泛珠三角合作与发展的政策法律冲突与协调”和“珠三角户籍制度改革”三个专题展开研讨,为党的十八大“继续实施区域发展总体战略,大力推动区域协调发展”提供强力的法学理论支持。
     一、泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化的问题与对策
    (一)存在的若干问题
  1.地方政府法治程度不高
  依法行政尚未成为区域内各级政府的自觉行动,加上行政区划的刚性约束和长期实施省份经济所形成的思维定势,必然会出现各行政区在追求自身地方经济利益的同时,忽视或损害区域经济发展的整体利益,如产业结构上的重复建设、追求大而全或小而全、热衷市场分割和制造环境水域污染等等。
  2.区域经济立法不完善
  各行政区政府政出多门,为了保护和谋求地方利益而搞市场垄断和市场分割,未能形成真正意义上的区域经济合作,省份经济空间格局一直难以突破,甚至出现了严重的“板结化”倾向。
  3.司法地方袒护现象难杜绝
  司法地方袒护现象原本是行政区划难以完全规避的产物,其反过来又对现行的行政区划产生一种更加难以突破的稳定和加固作用。
  (二)对策建议
     1.建立健全地方政府立法审查制度
  尽快制定《地方政府立法审查法》,规定由上级人大来清理、审查和监督下级地方政府的立法,由上级人大来宣布废除具有明显地方保护主义倾向、阻碍区域经济一体化发展的地方法律和法规或“红头文件”。从立法源头上杜绝地方袒护主义和地方行政对区域市场进行分割的“诸侯经济”现象。
  2.进一步完善区域经济法律制度体系
   一是制定《区域经济合作法》或《区域经济发展协调法》,明确规定区域经济合作的内容、形式、程序,界定中央和地方政府以及区域经济发展协调组织各自的权限、义务、职能和职责,建立区域协商仲裁制度等等。作为促进和振兴中国区域经济发展的基本法,该法的尽快制定对于确保跨行政区的区域经济的一体化发展具有至关重要的意义。二是制定《区域规划法》,使区域规划工作有法可依,依法办事。
  3.引入和建立符合国情的宪法诉讼制度以消除地方立法和司法审判中的地方袒护主义
  在维持现有法院体制不变的情况下,另行按照经济区的发展要求设置大区法院。如我国目前现有六大经济区,可以初拟设立六大区际法院,以直接受理和审判区际法院管辖的跨区争议案件。对于不服大区法院判决的,包括违反宪法有关条款规定的案件,当事人可以上诉到最高法院。最高法院的判决为最终判决,以树立法律的权威,从而确保区域经济的有效合作和一体化的顺利发展。
     二、泛珠三角合作与发展的政策法律冲突与协调问题与对策
    (一)存在的主要问题
     1.法律文化的异质性
  按照基本法规定,港澳回归后将继续保留原有的资本主义制度50年不变,市场经济、法制社会、信仰自由、政治民主仍是占主导地位的价值取向。与内地的社会主义制度、人民民主专政、多种经济成分共存的治理模式有明显不同。因为政治法律制度不同,经济体制差别,经济实力悬殊,内地与港澳的法律文化出现反差,“行政区经济”的特征越来越明显。
  2.泛珠三角合作的法律依据在立法方面的不足
  首先,《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》是行政指导性文件,并非由具有立法权的机关按照法定程序制定颁布,不属于《立法法》确定内容。其次,从国际法角度看,CEPA协议是中国内地与香港两个单独关税区之间签订的类似自由贸易协定的协议,当属于建立在WTO基础上的一项区际协议,应适用WTO规则。最后,《泛珠三角区域合作框架协议》缺乏明确授权。
  3.泛珠三角合作的法律依据在司法方面的不足
  法律文书送达方面、调查取证方面、相互承认与执行仲裁裁决领域、相互承认与执行民商事判决领域等方面都需要在大量实际工作中总结经验并提出 一套高效的制度。
     (二)对策建议
     1.用《纲要》精神指导泛珠三角法律文化建设
  强化以“一国两制”为主旨的政法文化建设。更新理念,以区域利益最大化和合作共赢为先导。加强法律交流与合作,加强政府合作。积极创建法制化的沟通协调机制,转变观念、更新思维,从实际出发,聚各方之长,遵循互惠互利原则展开合作,并且求同存异,注重实效,在一些争议领域创新合作机制,妥善解决合作中出现的新问题。
  2.完善区域法律体系
  一是在《宪法》和《地方组织法》中明确地方政府包括港澳特别行政区政府缔结地方政府间合作协定的权利。二是在《立法法》中明确地方政府间合作协定的法律地位。三是明确政府之间所缔结协议的级别效力。四是设立专门机构,协调区域合作发展。借鉴国务院发改委下设西部开发司和东北振兴司两个区域发展指挥协调机构的先例,可以就泛珠三角区域合作和发展设置专门的委员会或者机构,如“泛珠三角发展委员会”、“泛珠三角合作发展司”,采用由国务院直属管理或归到发改委管理的方式,避免区域发展与个别成员实际发展状况的冲突,避免发展的无政府状态,避免区域合作与中央政策的相互矛盾。五是充分尊重区域发展的自主协商,防止对泛珠三角区域合作过多干预和影响。
     3.积极展开区际司法协助
     一是在已有法律框架内鼓励港澳之间同步进行司法协助协商,增设司法协助的原则性规定,对安排的执行设置具体可操作的程序,建立常态化的沟通和磋商机制,认可和吸收非官方路径,提高区际司法协助的效率。二是完善两岸刑事司法互助机制。两岸警方建立办案“绿色通道”,建立取证协会、追赃协助机制、犯罪情报的交流制度等,加强信息联络渠道建设,从而加强区域联动效应。三是促进和改善我国区际法院判决承认与执行制度。应以宪法方式,明确规定对各法域判决相互尊重和信任的宪法性条款。
  三、关于泛珠三角户籍制度改革问题与对策
    (一)泛珠三角现行户籍制度存在的主要问题
  1.阻碍了劳动力的流动与城市化的进程
  现行的户籍制度削弱了经济要素的自由流动,阻碍了经济的可持续发展,不利于形成全国统一的劳动力及人才市场,“城市关门”现象出现,抑制了劳动力、人才的自由流动。同时也阻碍了城市化进程,对农业现代化及农村人口的转移形成体制性障碍,不利于我国农业人口城市化顺利进行。我国城市发展步伐缓慢,城市在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求,使城市自我调节控制的功能弱化,市政及城市管理难以满足市场需求。
  2.流动人口缺乏有效管理,增加了不稳定因素
  现行的户籍制度不能对人口流动进行有效的管理,农村“空壳”现象较为突出。很多住在城市郊区或者“城中村”的居民,完全不从事农业,却仍然是农业户口。同时也有很多来自农村的居民在城市工作,却无法获得非农业户口。
  3.拉大了城乡差异,使公民具有不平等的身份
  当前的户籍制度加剧了城乡割裂,阻碍了城乡统筹,加剧了社会分化。与住房、消费(如购车)、教育、社会保障等利益直接挂钩,不同的户籍有不同待遇,不仅人为地把本应平等的身份划分为三六九等,而且加大了贫富差距。
  (二)对策与建议
     1.实行户口一元化制度
  按照实际居住地登记户口的原则,在泛珠三角范围内取消农业户口、非农业户口、自理口粮户口及其他类型的户口性质,实行城乡户口登记管理一体化,统一称为居民户口。如已有当地户籍和通过申请获得当地户籍的人员,可将其户籍统一登记为当地的居民户口,这是对统一户籍管理最便利、最根本可行的方式,同时还能保障一个地区内的人们同享一元化公共服务和社会福利保障等区内优惠。
  2.科学制定地区准入标准,实行区域内差别化政策
  对于珠三角地区那些人口规模即将达到承载极限的城市需要通过设置一定的准入门槛,对于仍然具有承载人口潜力且需要加快经济发展的地方,可以通过“以劳引资”方式实现经济快速发展和产业聚集人口资源。对于那些生态环境脆弱,不适合生产生活,比如泛珠三角地区中西部边远山区,则需要鼓励并有计划地安排人口迁移,减轻人口对资源环境的压力,实现人口与生态环境之间的良性互动。
  3.分离户籍制度和与其结合的各类社会政策和公共服务
   应将政府的公共政策逐步与户籍制度脱钩,从制定户口迁移政策转向改革户籍制度背后的权利界定和资源、利益分配机制。户籍制度改革的目的是要加快缩小城乡和地区差异,泛珠三角户籍制度改革的根本在于加强区域协作,强化区域内部整合,推动区域经济协调发展。
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