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浅议治安调解现状及应注意的关键环节

2015-05-04 16:00:31   来源:
浅议治安调解现状及应注意的关键环节
洪超明
 【摘要】治安调解是公安机关处理治安案件的一项重要的执法手段。在当前构建社会主义和谐社会、贯彻实施宽严相济司法政策的时代背景下,公安机关治安调解的案件呈逐年上升趋势。本文立足当前公安机关开展治安调解执法活动的实际状况,深入分析了基层公安机关在进行治安调解时普遍存在的一些突出问题,并有针对性地提出治安调解执法实践中应注意把握的几个关键环节。
  【关键词】治安调解执法现状关键环节
  根据公安部《公安机关治安调解工作规范》(公通字〔2007〕81号)第2条的规定,治安调解是指对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件,在公安机关的主持下,以国家法律、法规和规章为依据,在查清事实、分清责任的基础上,劝说、教育并促使双方交换意见,达成协议,对治安案件做出处理的活动。治安调解最早规定于1986年全国人大常委会通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》第5条,2005年全国人大常委会通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)第9条再次给予明确。长期以来,治安调解一直是公安机关处理治安案件和治安纠纷的一种重要执法手段,其可以从根本上解决一些因主观因素引起的纠纷导致的治安问题,对于基层公安执法部门有效化解各类矛盾纠纷,促进社会和谐安宁,发挥着重要的作用。近几年来,随着和谐社会观念的深入人心以及宽严相济司法政策的提倡,公安机关治安调解的案件呈逐年上升趋势。据2008年4月21日山东省公安厅召开的规范办理治安案件工作现场会提供的数据,2007年该省公安机关调解案件数量占查处案件总数的46.6%。另外,笔者2008年上半年参加了本局公安派出所等级考评与执法质量考评,从抽查的几十个基层派出所的执法情况看,治安调解案件的数量也明显呈上升态势,在一些基层派出所,此类案件甚至占到治安案件处理数量的半数。因此,认真分析当前基层公安机关开展治安调解执法活动的状况及工作中存在的一些突出问题,进一步明确治安调解执法实践中应注意把握的关键环节,对于基层公安机关更好地开展治安调解工作,充分发挥治安调解的功能与作用有着十分重要的意义。
  一、当前治安调解执法状况及存在的主要问题
  《治安管理处罚法》第9条之规定是治安调解的法律依据,但由于法律规定本身不够具体,其后公安部《公安机关办理行政案件程序规定》(公安部部长令第88号)、《公安机关治安调解工作规范》等分别作了一些补充规定。从笔者日常工作中掌握的情况和最近的调研情况看,应当说目前基层公安机关开展治安调解执法工作的总体状况不错,成效也比较显著,但由于现阶段涉及治安调解的法律规定较为零散,加上个别基层民警执法素质不高、学习能力不强、法律理解能力有待提高以及对治安调解执法的重视程度不够等原因,在治安调解执法实践中存在着一些比较突出的问题,直接影响了治安调解的功能与作用的发挥。
  (一)对治安调解的适用条件把握不准。主要表现在:首先是对不宜调解的治安案件作调解处理。如工作中曾发现有个别基层民警应结伙斗殴双方当事人的申请对案件治安调解结案。其次是对不构成违反治安管理的行为予以治安调解处理。第三是对治安调解的选择性条件认识不足。如有的民警认为只要是民间纠纷引起的治安案件均要进行调解,认为调解是治安案件办理的必经程序,将“可以调解”错当成“必须调解”,这也违反了治安调解应当遵循的当事人自愿原则。
  (二)对治安调解的程序规范掌握不够。主要表现在:首先是未制作书面调解协议,而以口头方式予以治安调解结案。实践中有的民警甚至直接在“110报警登记表”的处理情况栏上写明是“口头调解”,而没有其他任何材料加以证实。其次是书面调解协议的制作不符合要求,如调解协议内容未明确履行期限、方式,调解单位未加盖公章,主持调解的公安民警没有在调解协议上签名及调解时没有见证人在场等。第三是未将治安调解案件纳入治安案件数量统计,致使实践中经常发现有的基层执法部门出现刑事案件与行政案件“倒挂”以及接警量与案件量相差太大的不正常情形。第四是超过了调解的次数与时间要求,久调不结又不处理,导致大量信访案件发生。
  (三)对治安调解的办案步骤知之甚少。主要表现在执法实践中存在着重调解结果轻调查取证和重调解结果轻法律宣传教育两种比较突出的错误倾向。在案件办理中,一方面,有的民警过多地依赖治安调解手段,没有认识到调解前应当首先做好调查取证工作,有的甚至认为调解案件没有必要花时间、花精力去调查取证,往往使案件时过境迁,导致该取的证据取不到而使案件在调解不下去后无法及时作出治安处罚。这种例子在实践中并不少见,很多信访案件也由此产生。另一方面,有的民警不愿意做耐心细致的调解工作,为了能促使调解成功,往往“走捷径”、“耍花招”,想尽各种方法,有的甚至使用非法手段迫使双方当事人“自愿”达成调解协议,在忽视法律宣传教育的同时又给了当事人以不良的引导,也扭曲了治安调解存在的要义。
  (四)对治安调解的法律效力认识模糊。主要表现在:一方面,有的民警错误地认为既然双方当事人已经达成治安调解协议,案件就可以结案了。因此,对达成的调解协议的履行情况不按规定在协议约定履行期满后3日内去了解落实,其后也不主动去跟踪监督,更有甚者,对调解达成协议而当事人无正当理由不按期履行的不及时进行治安处罚或以已结案为由不进行处罚。另一方面,有的民警把治安调解作为治安处罚的一种“法定从轻、减轻”情节,在对案件进行治安调解,由双方当事人达成协议并顺利履行后,又以同一事实对违法行为人作出了治安处罚决定,违反了“一事不再罚”的法律精神。
  二、治安调解执法中应注意把握的几个关键环节
  (一)严格把握治安调解的适用条件。治安调解必须以法律规定为依据。《治安管理处罚法》第9条就是治安调解的法律依据,必须严格执行。按照法律规定,公安机关适用治安调解的案件必须符合三要件:一是引发违反治安管理行为的原因必须是民间纠纷。根据《公安机关治安调解工作规范》第3条第2款规定,民间纠纷是指公民之间、公民和单位之间,在生活、工作、生产经营活动中产生的纠纷。二是可以治安调解的案件范围仅限于打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为。笔者认为,一方面要强调的是,为发挥治安调解工作对于构建和谐社会的重要作用,参照2004年5月18日最高人民法院发布的《关于审理行政案件适用法律规定问题的座谈会纪要》,公安部《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》(公通字〔2006〕12号)第1条及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第152条都明确治安调解并不只局限于打架斗殴或者损毁他人财物两种治安违法行为,只要是因民间纠纷引起的违反治安管理行为都可以适用治安调解,如制造噪声、干扰他人正常生活等;另一方面要强调的是,适用治安调解的案件只能是治安案件,即《治安管理处罚法》明文规定为违法行为的违法案件。对于不构成违反治安管理行为的民间纠纷,应当按照公安部上述文件的规定,告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。三是可以调解的治安案件的范围仅限于“情节较轻”。目前对“情节较轻”如何界定,法律还没有作出解释。笔者以为,“情节较轻”,应是指违反治安管理行为的性质较轻、手段不恶劣、后果不严重、社会危害性比较小等,但主要是要结合案情具体分析,而在具体分析时,应以“是否足以惩戒违法行为人,消除双方矛盾”作为要否治安调解的唯一标准。
  (二)正确理解治安调解的可选择性规定。治安调解和治安处罚是治安案件处理的两种方式。如上所述治安调解必须符合三个要件,实践中有的民警就错误地认为只要同时符合了这三要件,公安机关就应对案件作治安调解处理,将治安调解作为案件处理的唯一出路。这种观念是有失偏颇的,因为它没有深刻领会到治安调解的可选择性规定。从法律的规定上看,符合了《治安管理处罚法》第9条规定的三要件,并不意味着就要启动治安调解方式结案,要适用治安调解还必须同时具备以下两个选择性规定:一是案件双方当事人自愿选择了治安调解。双方当事人都愿意调解是治安调解的基础,这也是治安调解的“自愿”原则的要求。如果双方或其中一方当事人始终不愿意调解,则公安机关不宜调解。当然,在实践中本着化解矛盾的原则,公安机关在执法中多做思想工作,为治安调解创造条件是允许的,但绝不允许强制调解,更不能采取恐吓、威胁等方法强迫当事人接受治安调解。二是公安机关依法选择了治安调解处理方式。从《治安管理处罚法》第9条的规定看,符合了三要件的,公安机关可以调解处理。这里的规定是“可以”,而不是“应当”或者“必须”调解处理。因此,即使符合了三要件,又有了双方当事人自愿调解的申请,但是选择“调解”还是“处罚”要由公安机关自主决定。实践中,只有公安机关认为是可以调解而且愿意主持调解的,才适用治安调解处理。当然,决定是否治安调解的依据并不在于公安机关或取决于具体办案民警的喜好,而应当是根据实际情况,做到具体案件具体分析,以能够达到“教育双方当事人、消除社会矛盾,不再继续违反治安管理”为目的。
  (三)深入掌握治安调解的办案程序。执法调研中发现,许多基层民警之所以热衷于适用治安调解方式结案,意识到治安调解对于消除社会矛盾、促进社会和谐的积极意义是一个原因,治安调解达成协议并履行的案件,不会引发行政复议、行政诉讼等后续问题也是一个原因,而最重要的原因在于许多民警认为治安调解的案件,可以省去繁杂的调查取证等办案程序,特别是遇到双方当事人一开始就自愿的,还可以不用调查取证。应该说,“治安调解的案件不用调查取证”这种观点是错误的,这可以从法律法规和有关规定中看出来。通过对公安部《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关治安调解工作规范》等规定的分析,笔者认为,无论是“现场调解”还是“事后调解”的案件,都必须遵循以下六个办案步骤:首先是做好调查取证工作,这是治安调解的前提和基础。一方面,通过查明事实,收集证据,可以分清责任,以理服人,为调解处理创造条件;另一方面,一旦调解未达成协议或达成协议后不履行,由于有了充分的调查取证工作作为保障,公安机关就可以依法作出治安处罚决定。对于“事后调解”的调查取证适用行政处罚一般程序的调查取证规定,大家不会有疑议,但对“现场调解”的如何做好调查取证工作呢?笔者认为,可以采用简便的取证方式,即直接将双方当事人对案件事实的认可书写在公安部规范的《现场治安调解协议书》上。在具体操作上,即可在案件事实描述完毕后写上“双方当事人对上述事实均予以认可”一句话。其次是向双方当事人了解情况。主要是双方当事人的基本情况及案件发生经过等。第三是对双方当事人进行说服教育,做好法律宣传工作。这里主要是向双方当事人讲明案件的情况,应受的处理以及治安调解的意义及应遵守的规定等。第四是征求双方当事人对案件处理的态度和意见。主要是要否调解、调解的要求等。第五是在公安机关主持下,说服当事人自愿达成调解协议。第六是按法律要求规范制作治安调解协议书。对于上述办案步骤,基层执法民警应当准确掌握,以提高治安调解成功率。
  (四)积极做好治安调解案件数量的统计工作。笔者在工作中了解到,目前很多地方公安机关没有将治安调解纳入治安案件统计范畴,主要是一方面对治安调解计入治安案件总量的积极意义没有正确的认识,另一方面是基层公安机关从控制治安案件发案量的角度考虑,担心发案数太大。但这样也导致了诸如刑事案件与行政案件“倒挂”以及接警量与案件量相差太大等不正常现象,而这种情形目前在一些地方基层公安机关仍然普遍存在。笔者认为,治安案件的统计数量是评判社会治安状况、公安机关工作成效、工作任务、警力配置、经费开支、民警工作能力等方面情况的主要依据之一。而治安调解作为公安机关对治安案件的一种处理方式,无疑也同样反映公安工作成效、民警工作量等,当然应纳入治安案件的统计范围。对此,公安部在2004年下发的《关于对发现受理中查处治安案件统计指标如何理解的批复》(公复字〔2004〕2号)中进行了明确。该批复指出:因民间纠纷引起的打架斗殴或损毁他人财物等行为,构成治安案件的,无论是经公安机关调解处理还是裁决,均统计在治安案件查处数内。2007年公安部《公安机关治安调解工作规范》第15条又重申:经治安调解结案的治安案件应当纳入统计范围,并根据案卷装订要求建立卷宗。现场调解结案的治安案件,可以不制作卷宗,但办案部门应当将《现场治安调解协议书》按编号装订存档。
  (五)准确理解治安调解的法律效力。《治安管理处罚法》第9条规定,经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的,公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。从法律规定可以看出,治安调解不同于行政处罚,其没有强制力,法律效力也是有限的。治安调解要具有法律效力并不取决于公安机关,而是要依赖于双方当事人自愿达成调解协议并在期限内自动履行调解协议。由此可见,治安调解虽然是公安机关处理治安案件的一种法定方式,但更是治安案件双方当事人处分自己权利的一种结果,在实践中应当加以区别,正确对待。一是对双方当事人自愿达成调解协议并在期限内履行完毕的,公安机关应当予以结案,不能再就同一事实进行查处,当事人一方也不能就同一事项要求公安机关对违法行为人作出治安处罚。二是调解不成的,应当及时依法作出治安处罚决定,并告知当事人可就民事争议向人民法院起诉。对于调解不成的,执法实践中主要有以下几种:一是当事人不愿意接受调解;二是经调解双方当事人无法达成治安调解协议;三是虽然治安调解达成了协议,但是当事人一方或双方拒绝在调解协议书上签名;四是双方当事人虽然在公安机关主持下制作并签署了治安调解协议书,但在履行前一方反悔而使调解协议无法顺利履行,这里包括违法行为人积极履行协议而受害人不接受、违法行为人无正当理由不按期限履行调解协议两种情况。
  〔洪超明:福建省泉州市公安局法制处执法监督科科长〕
 
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