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加快涉台地方立法,为促进“海峡经济区”的形成提供法治保障 游劝荣

2015-05-04 15:59:54   来源:
加快涉台地方立法,为促进“海峡经济区”的形成提供法治保障
游劝荣
      经济全球化和区域经济一体化是当今世界经济发展的两大基本特征。区域经济一体化趋势的增强,是全球化浪潮中世界各国、各地区应对国际市场激烈竞争挑战的必然结果。欧盟的成功启动与飞速发展、北美自由贸易区的强势运行、东南亚经济联盟的加速组合等,大大加速了世界经济全球化与区域经济一体化的进程。在这一形势下,为增强自身竞争力,各国都加大了区域之间的经济合作力度,期望通过区域之间资源的流动与整合来创新比较优势,获得比较利益。
  一、“海峡经济区”是台湾海峡两岸经济合作的必然趋势
  美国前总统里根曾把21世纪称作“太平洋世纪”。所谓的“太平洋世纪”,指的是21世纪将由环太平洋国家主导的国际新格局,尤其是指泛太平洋周围的亚洲国家对全球经济的掌控。1997年爆发的东南亚金融危机一定程度上为这一地区的经济发展蒙上了阴影,但并未阻止亚太地区在世界经济格局中的地位日益上升。亚洲东部国家在第三次现代化浪潮影响下逐步崛起,是“太平洋时代”得以走近21世纪的最主要动力和基础。进入21世纪,中国大陆、台湾、香港和澳门两岸四地的经济界限被快速打破,“大中华经济圈”呼之欲出。1980年代初期美国印地安那州坡尔大学的郑作园教授提出“大中华经济圈”的概念,主张建立大陆、香港、澳门和台湾自由贸易区。1993年世界银行发表的题为《全球经济展望和发展中国家》年度报告中,首次将中国大陆、香港和台湾作为一个区域分析单元,称为“中华经济区”。中国内地与香港、澳门实施“更紧密经贸关系安排”(CEPA)后,海峡两岸经济一体化问题成为海内外关注的热点。大陆和台湾之间因政治因素的障碍,两岸交流交往仍受到很大的限制,但两岸客观存在的自然、社会和经济因素却决定了海峡经济区形成的必然性。
  为顺应全球区域经济发展的要求,进入21世纪以来,中国大陆加强了与东亚各国的经济合作,密切了与中国香港、澳门之间的经济联系以及两岸的经济交流与合作。在经济全球化与区域经济一体化的趋势中,海峡两岸经济合作是由经济规律所决定的,是经济发展的必然趋势。双赢是合作的经济基础。之所以能形成双赢是由于两岸经济具有极强的互补性。以产业发展与两岸贸易为例,目前,大陆尚处于“二三一”的工业化中期阶段,工业在国民经济中居于主导地位,台湾则处于“三二一”的工业化后期阶段,第三产业在国民经济中的支撑作用明显,因此,两岸合作有利于双方产业结构优化和产业升级。目前,两岸贸易的年规模已达300多亿美元,台湾已成为大陆第二大进口市场,而大陆也已成为台湾的第二大出口市场和第三大进口市场,两岸现已互为第四大贸易伙伴,均在对方经贸格局中占有举足轻重的地位。
  目前,海峡两岸地区已经成为中国东南沿海经济发展最为活跃的板块之一。以海峡两岸为主体的海峡经济区的战略位置十分特殊。它以台湾海峡为纽带,连接东岸的台湾与西岸的福建以及相邻地区。海峡经济区以其特殊的区位特征,肩负着协调区域经济发展、促进祖国统一大业的重任。从地理区位看,海峡两岸同处于太平洋西岸经济带的关键部位和国际主航道的中部,面对太平洋东岸,内联亚洲大陆,是南北半球东西大交流的交汇点,两岸除产业优势明显外,还拥有丰富的港口资源、密集的城镇群、相互配套的产业链群,整合这一区域的资源优势,可以构成我国通向亚太地区和世界各地的主要通道和枢纽。从战略地位看,在经济全球化趋势中,我国处于全球经济向西推进的前沿地区和东西交融的中介线上,全球经济在中介区交融。从合作基础看,通过对台合作,大陆与台湾已在更大程度上增进了相互的经济依存度,尤其是台湾地区依靠祖国大陆拓展台湾经济发展空间、提升竞争实力,已成为其经济结构转变的基本策略。随着区域经济一体化格局进一步加强,海峡经济区建设对推动海峡两岸经济一体化,进一步发挥海峡两岸的区位优势,加强经济要素的有效整合,提升我国东南沿海地区经济的整体实力,促进区域经济的协调发展,推进祖国统一大业的完成,具有巨大的作用。
  二、进一步发挥福建的区位优势,加快海峡西岸经济区的建设,促进海峡经济区的形成
  中共福建省委书记卢展工同志概括了福建在对台交流合作、促进两岸关系发展中,具有“地缘相近、血缘相亲、文缘相承、商缘相连、法缘相循”的“五缘”优势。福建是台湾民众的主要祖籍地,在台湾人口中,闽南话、客家话语系的人口占88%,构成了台湾移民社会的主体,为闽台经济融合提供了天然的纽带和桥梁。闽台之间在资金、资源、技术、人才、劳动力、市场、管理等经济要素方面存在差异性和互补空间,蕴藏着比较经济利益。在“先行先试”和特区政策的支持下,福建始终担负着大陆对台经济合作“示范区”的重任。1980年代初,时任中共福建省委第一书记项南分析了“八山一水一分田”的自然状况,提出福建振兴要从现实出发,依靠现有的山海资源,大念“山海经”。1990年代中期,福建提出了“建设海峡西岸繁荣带”的构想。2004年1月,在福建省人大十届二次会议上,时任省长卢展工在政府报告中提出“建设对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济区”。2007年11月,在中共福建省委八届三次全会上,省委书记卢展工同志提出,把海峡西岸经济区建设成为科学发展的先行区、两岸人民交流合作的先行区。从“大念山海经”,到“海峡西岸繁荣带”、“海峡西岸经济区”和“两个先行区”的建设,30年来福建省的发展战略都是围绕台湾海峡展开的,都没有离开这一湾浅浅的海峡。
  目前,福建省正在大力实施海峡西岸经济区战略,积极构筑以沿海中心城市及城市经济圈为依托、以快速便捷交通网络和现代通讯网络为纽带的海峡西岸经济区。从政策层面看:2004年8月,福建省委七届七次全会批准《海峡西岸经济区建设纲要(试行)》;2005年1月,福建省十届人大三次会议做出《促进海峡西岸经济区建设的决定》;2005年11月,“海峡西岸”正式写入国家“十一五”规划之中;2006年3月,温家宝总理在政府工作报告中特别指出要支持“海峡西岸”和其他台商投资相对集中地区的经济发展;2007年2月,福建省十届人大五次会议批准了《福建省建设海峡西岸经济区纲要》;2007年11月,福建省委八届三次全体会议提出,福建省要贯彻落实科学发展观,更加突出先行先试,进一步深化闽台交流合作,努力把海峡西岸经济区建设成为维护两岸共同家园、联系两岸同胞命运共同体、促进两岸人民交流合作的先行区;2008年11月,中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在福建考察时充分肯定海峡西岸经济区战略,并十分关注和支持海峡西岸经济区的建设与发展。海峡西岸经济区建设从区域战略上升为国家战略,从地方决策上升为中央决策,必将对推进海峡经济区建设产生深远而重大的影响。从区位条件看,海峡西岸经济区是一个以台湾海峡为纽带,东临台湾岛、西连中国大陆中西部、北承长三角、南接珠三角的具有特殊地缘经济利益的经济板块。从区域经济互补角度看,海峡西岸经济区的建设有利于推进福建与“珠三角”和“长三角”的产业对接、交通基础设施对接、市场对接,不仅能够促进福建自身经济的增长,而且能够促进大陆东南沿海之间在资源、市场、人才、技术、资金等方面的整合与优势互补,形成海峡西岸经济区与珠江三角洲、长江三角洲两大经济区联动发展、共同繁荣的新局面,从而大大提升中国东南沿海的整体经济实力。从海峡两岸经济一体化的长远目标来看,建设海峡西岸经济区这一战略目标的出发点和着眼点是为了使海峡西岸的经济更发达、政治更民主、社会更文明,将来进一步与海峡东岸共同构成海峡经济区创造条件,为实现祖国统一大业服务。而海峡经济区的形成和发展,必将大大增强大陆与台湾地区参与东亚乃至世界范围的区域经济竞争与合作的能力,为“大中华经济圈”的形成和发展奠定良好的基础。
  三、通过涉台地方立法,促进闽台交流合作,推进两岸关系不断发展
  海峡两岸关系协会前会长汪道涵先生曾经指出,所有的台湾问题、两岸问题,最后都是法律问题。汪辜会谈达成的四项协议就是法律。两岸要往前走一步,就是法律往前走一步,因此要有法学家来主导台湾问题。不研究大陆涉台法律法规,仅仅依靠政策手段来处理涉台问题,无助于大陆在处理两岸关系问题上占据主动地位。不研究台湾涉及大陆的法律法规,就不能全面把握台湾在处理两岸关系上的政策,就不能全面客观地了解和理解台湾民众,并有针对性地开展工作。汪道涵老先生所言极是。整个两岸交流交往的历史特别是福建省对台交流交往的历史证明了这一点,福建省20年涉台地方立法的历史更是充分说明了这一点。福建是祖国大陆最早接受台湾同胞投资的省份之一,是最早开展涉台地方立法的省份之一,也是涉台地方立法成绩比较显著的省份之一。早期涉台地方立法产生的背景主要有三个方面:一是两岸从对抗转向缓和,从隔绝走向开放。中国共产党的十一届三中全会以后,大陆逐步形成了“和平统一、一国两制”的对台基本方针。由此,激发了台湾同胞要求缓和两岸关系的热情,台湾出现了声势浩大的要求返乡探亲的热潮。1986年10月15日,台湾当局宣布自1987年11月2日起允许除现役军人和公职人员以外的台湾居民可经第三地转赴大陆探亲,从此两岸同胞近38年的隔绝状态被打破了。两岸人民之间的相互往来,增进了彼此间的相互了解,同时在交往中也出现了一些新情况、新问题,衍生出一系列法律问题,迫切需要通过法律方式加以规范和解决。二是台湾同胞来大陆投资日益增多,促进了两岸经济贸易交流和发展,也产生了一些因为经济贸易关系而带来的法律问题。同时,一些台胞投资者对其合法权益能否受到有效保护包括是否会对其投资实行国有化和征收存有疑虑,希望通过立法对保护台胞投资做出明确规定。三是随着两岸经贸关系的发展和双向交流的增加,为了解决因两岸交流而产生的法律问题,保护台湾投资者合法权益,非常有必要对台湾的法律和两岸交流中出现的法律问题进行研究。福建省——也是大陆早期的——专门从事台湾法和两岸交流中法律问题研究的机构和组织就在1980年代末应运而生,包括福建省台湾法研究中心、福建省台湾法律研究所和福建省法学会台湾法专业委员会等。涉台地方立法作为福建省的地方立法中的重要部分,也应运而生了。
  至今,福建省已制定专门的涉台地方性法规10项,其中不少属全国首创。在省人大常委会和福州市、厦门市人大常委会制定的200多部地方性法规中,有60多项含有涉台条款。这些涉台地方立法主要包括五个方面内容——关心和保障台湾同胞的政治权益和人身权益;保护台湾同胞投资的合法权益;保障台湾同胞往来大陆、前往其他国家的自由和权利;关心前来大陆就业、就学的台湾学生,为他们提供服务;鼓励、规范台胞捐赠行为等。多年来,福建省人大常委会通过涉台地方立法,不仅有效地促进了闽台经贸关系的发展,促进了两岸人民交流合作,不断推动涉台事务管理迈向规范化、法制化,也丰富了福建地方立法,成为福建地方立法最主要的特色之一,也为国家层面涉台立法提供了一些实践经验。
  总的来看,福建省涉台地方立法具有以下几个特点:一是起步早。福建省涉台立法与地方立法同时起步,涉台立法贯穿于地方立法的始终。1979年12月,福建省人大经选举产生了常委会,仅仅过了半年,由省五届人大常委会制定的县、乡两级直接选举实施细则,就含有涉台条款。从1987年台湾开放台湾同胞赴大陆探亲以来,仅过了三年,即1990年,省人大常委会就制定了专项涉台法规。二是涉台立法呈现多主体多层次的格局。立法主体不仅有省人大常委会,有省会所在地的福州市人大常委会,还有较大市的厦门市人大常委会,福建省有立法权的所有主体包括厦门经济特区都制定了相应的专项涉台法规。三是形成一个相对比较成规模的体系。不仅表现在制定的专项涉台法规众多,而且涉及两岸交流的多个方面。不仅保护台湾同胞投资,还规范闽台近洋渔工劳务合作、台湾同胞捐赠、台湾船舶停泊、台湾学生来闽就读等社会关系。四是以维护台湾同胞合法权益为主线。尽管两岸关系时有变化,台湾岛内形势变幻无常,福建省始终坚持从实际出发,始终把依法保护台湾同胞的合法权益作为涉台地方立法的主线。五是涉台立法的单向性。受两岸政治因素的影响,两岸的交流交往无法完全做到双向、直接,涉台立法更多表现为单向性,即大陆是按自己的标准处理对台湾的关系,台湾对这种标准未必认同,台湾是按其自身的标准处理与大陆的关系,而这种标准大陆未必认同。正是由于这种单向性,造成两岸人民在待遇等方面的不平等。例如,台湾同胞在大陆享受入出境自由,投资享受优惠待遇,而大陆居民入出台湾受到限制,入岛投资也受限制。面对这样一种客观实际情况,福建省的涉台地方立法大都采用单方面给予优惠、单方面实施保护、单方面采取鼓励两岸交流措施的方式,促进两岸交流合作的发展,而这也成为福建省涉台地方立法的一个重要特点。
  根据《福建省人大常委会2008—2012年立法规划》,福建省人大常委会在未来5年内将安排审议一批涉台地方法规,包括《福建省关于促进“两岸人民交流合作的先行区”建设若干规定》、《福建省促进闽台农业合作条例》等,其中《福建省促进闽台农业合作条例》法规草案已于2008年11月中旬提交省人大常委会审定,该法规尚未通过就在两岸引起了广泛关注。省人大常委会在2008年工作要点中也明确指出:“立法工作要与推进海峡西岸经济区建设的重大决策结合起来,凡是与海峡西岸经济区建设密切相关的法规要抓紧起草,优先安排审议,条件成熟的争取尽快出台。”
  四、根据两岸关系新的历史机遇,加快涉台地方立法步伐,为推进海峡西岸“两个先行区”建设,为海峡经济区的形成和发展提供良好的法治保障
  当前是两岸关系发展的关键时期。一方面,《反分裂国家法》既明确了发展两岸关系的基本原则,也规定了发展两岸关系、增进两岸交往的具体措施。福建省提出建设海峡西岸经济区的战略目标。台湾两岸共同市场基金会董事长萧万长先生参照欧洲共同市场的模式,力促建立“两岸共同市场”。国民党副主席江丙坤先生在厦门举办的第二届海峡西岸经济区论坛上发表演讲,认为两岸宜着眼未来,共同构建长期、稳定的两岸经贸合作机制,并以“海峡西岸经济区”作为经贸关系正常化的起点和未来两岸共同市场“试点”,福建可与台湾建立更加紧密的经济合作关系。由此可见,两岸经济合作大潮势不可挡,两岸功能性经济一体化具有不可逆转的趋势,两岸经济的长期合作最终将形成拥有共同市场和共同产业基地、合作双赢的新格局,海峡经济区的建设将成为中国区域经济发展的新潮流。在两岸关系和平发展的新形势下,胡锦涛在“胡连会”上提出了“建立互信、搁置争议、求同存异、共创双赢”十六字方针,开启了两岸互利双赢、共同发展的新阶段。尤其是在5·20之后,国民党在台湾地区重新执政,两岸通过二次“陈江会”达成了《海峡两岸空运协议》、《海峡两岸海运协议》、《海峡两岸邮政协议》及《海峡两岸食品安全协议》四项协议,两岸“三通”即将成为现实。另一方面,经济全球化在加速世界经济发展的同时,也加剧了世界各国经济发展的不平衡性。海峡经济区在东南亚、亚太地区乃至全世界都具有重要战略地位,是极具发展潜力的新的经济区域。当前海峡两岸经济关系已进入新的发展阶段,大陆市场成为台湾经济发展的重要支持条件,台湾对大陆的贸易顺差对台湾同期GDP增长的贡献率迅速提升。而台商投资也成为大陆经济发展的不可分割的一部分。大陆与台湾实现资源与经济互补和整合的条件日趋成熟。资源与经济互补和整合将更有效地实现两岸互利共赢。由此可见,进一步加强两岸合作,打造“海峡经济区”,致力于“中华经济圈”的形成与发展,是全球化背景下区域经济一体化发展的客观要求,是两岸以创新的竞争力共同面对国际市场的一项双赢的选择。
  面对海峡两岸关系发展的新形势,福建省将根据自身的区位优势和在促进两岸交往中的独特使命,继续加快涉台地方立法进程,推进闽台交流与合作,支持海峡西岸经济区建设,为促进海峡经济区的形成提供良好的法治环境。
  一是服务两岸人民交流合作先行区的建设目标,坚持先行先试。这些年来,随着海峡西岸经济区战略的实施,福建对台影响力不断增强,闽台经济文化交流合作和人员往来不断增加,呈现出全方位、宽领域、多层次的合作态势,在两岸关系的一些重要领域先行先试,为两岸关系和平发展做出了积极贡献。其中,涉台地方立法起到了很好的促进作用。由于涉台地方立法对涉台交流合作先行先试有着极为重要的引导和支持作用,因此,先行先试首先要求涉台地方立法先行先试,在国家有关法律行政法规还不能出台的情况下,只要符合一国两制的方针,不违背法律、行政法规的基本原则,涉台地方立法就应当进行创新探索,先行先试。与此同时,福建省的涉台地方立法先行一步,也能为国家涉台立法积累和探索经验,为国家立法提供借鉴。
  二是就福建独特对台优势进行创制立法,突出福建地方立法的对台特色。福建涉台地方立法始终坚持立足福建是祖国对台工作前沿、对台是福建独特优势的事实,大胆创新,积极进取,各项涉台立法都体现了福建的对台特色,涉台立法已经成为福建省地方立法区别于其他省(市、区)地方立法的重要特色。目前,福建的经济发展水平与台湾还有相当的差距,承接台湾产业转移的能力还不能充分发挥出来。建设海峡经济区,就是要把海峡西岸与东岸作为两个平等对话的经济区,通过完善涉台地方立法,推动闽台合作,提高海峡西岸经济区的竞争力,缩小海峡两岸的经济发展差距,促进两岸产业对接和文化的进一步融合,最终实现两岸经济社会一体化,加快祖国和平统一进程。同时,海峡经济区建设,也将为两种社会制度、两种经济体制在一国两制、和平统一框架下相互衔接提供“缓冲区”。
  三要做到立、改、废并举,使涉台地方立法更加系统化。实践证明,由于各种因素的影响,两岸关系发展是复杂多变的,涉台地方立法应当适应这种变化,不能脱离两岸关系的现实情况。福建早期制定的涉台地方法规随着两岸关系的发展变化,有的已经不能完全适应现实的需要,需要根据已经变化了的两岸关系新形势的要求,根据两岸交流合作的新需要,进行修改完善,以保证涉台地方立法的适应性。此外,福建涉台地方立法应本着由易入难的途径,选择内容比较成熟、时机比较合适的项目开展涉台立法,宜制定专项法规的就制定专项法规,不宜专项立法的就以涉台条款的方式出现。
  四要以促进两岸交流交往为导向,以保护台湾同胞的合法权益为主轴。积极鼓励、支持两岸交流交往,促进两岸人民之间的相互了解与信任,保护台湾同胞在福建的合法权益,是我们的一贯主张,也是福建省涉台地方立法的基本原则。要按照“和平统一、一国两制”的基本方针和中央对福建对台工作的总体要求,加快涉台地方立法进程,不断优化涉台法制环境,积极维护台胞的合法权益,巩固和发展闽台交流合作的大好局面,为建设海峡西岸“两岸人民交流合作的先行区”,为对推进两岸全面交流与合作,为海峡经济区的形成做出地方立法应有的贡献。
  〔游劝荣:福建省人大常委会法制工作委员会主任〕
 
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