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我省文物保护地方立法的特色

2015-05-04 15:57:41   来源:
我省文物保护地方立法的特色
 徐平、刘用安
 【摘要】今年8月2日,福建省人大常委会通过了新修订的文物保护管理条例。条例历经常委会三次审议,融汇了各方智慧,内容全面,富有地方特色。条例吸收了1996年条例实施10多年来的成功经验和有效探索,紧密结合我省实际,在文物普查、文物保护单位撤销许可、不可移动文物迁移异地保护、地下文物埋藏区划定、涉案文物移交、文物利用、法律责任等方面,都作了细化和补充。条例紧紧围绕我省文物保护实践的特色,突出重点,对涉台文物、中央苏区革命文物、水下文物保护等作了具体规定,突出了我省文物保护地方立法的特色,对加强涉台文物、中央苏区革命文物、水下文物保护,具有重要意义。
  【关键词】涉台文物中央苏区革命文物水下文物
  2009年8月2日,《福建省文物保护管理条例》在省十一届人大常委会第十次会议上高票通过。新条例的颁布实施,标志着我省文物保护工作进入了一个新的历史阶段。
  我省是文物大省,拥有积淀深厚的历史文化资源,地上地下及水下文物资源非常丰富。据统计,我省现有全国重点文物保护单位85处182个点、省级文物保护单位307处、市县级文物保护单位3463处,各级文物保护单位的总量位居全国第六位。1987年省人大常委会即通过了《福建省文物保护管理条例》,1996年省人大常委会重新制定了文物保护条例,原条例废止。为了与我省文物保护工作面临的新形势、新任务相适应,并与上位法的规定相衔接,省人大常委会又对条例作了全面修订。
  综观这部法规,在立法理念、内容设置、结构编排等方面进行了大胆的探索,亮点纷呈。特别是在突出和体现地方特色方面,力求结合我省实际情况,着力解决实际问题。条例专门分三章,对涉台文物、中央苏区革命文物、水下文物的保护作了特别规定,这在全国各省市地方立法中还是首创。
  文物是不可再生的宝贵资源,是华夏文明的见证和载体,也是一个地域历史文化的缩影。与各地的历史文化差异和积淀有关,文物保护工作有其鲜明的地域色彩。我省与台湾具有“五缘”优势,同时又是一个具有光荣革命历史和优良革命传统的省份,作为海上丝绸之路起点,水下文物也十分丰富,这些独特性,决定了我省的文物保护工作在遵循一般要求之外,必然要有自己的特色。条例紧紧围绕我省文物保护实践的特色,突出重点,对涉台文物、中央苏区革命文物、水下文物保护等作了具体规定,突出了我省文物保护地方立法的特色。
  一、关于涉台文物保护问题
  我省与台湾一衣带水,与台湾地缘相近、血缘相亲、文缘相承、商缘相连、法缘相循,两地之间的交往源远流长。涉台文物是见证台湾自古以来就是中国领土的重要历史实物,也是联系海峡两岸同胞民族感情的重要纽带。据统计,全国已普查登记的涉台文物总数为1354处,我省有1076处,占80%左右。做好涉台文物保护、管理和利用工作,将进一步增进海峡两岸同胞的相互了解和骨肉深情,加强海峡两岸文化交流与合作,促进海峡两岸关系和平发展,也将对我国文化遗产保护事业的发展产生重要影响。2009年5月14日,国务院公布了《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》(以下简称《若干意见》),对福建充分发挥自然和文化资源优势,推动文化交流与合作,进一步增强连接两岸同胞感情的文化纽带作用等提出了具体要求。为体现国务院文件精神,突出涉台文物保护这一福建特色,促进两岸文化交流和融合,条例将“涉台文物的保护”专列一章,对涉台文物的定义、保护原则、政府及相关部门具体保护工作职责等都作了明确规定。
  (一)对涉台文物作出界定。条例参照国家有关文件精神,对涉台文物定义作了规定:反映大陆和台湾之间政治、经济、文化等方面交流交往,体现两岸同胞同宗同源关系,并具有历史、艺术、科学价值的实物和重要史迹,应当列为涉台文物予以保护。这一规定,有利于准确把握涉台文物的性质和内涵,有利于进一步加强涉台文物的保护和管理。
  (二)明确涉台文物保护原则。条例规定:涉台文物保护应当贯彻保护为主、合理利用、分级负责、加强管理的原则。
  (三)编制保护规划,确定保护措施。涉台文物保护规划是涉台文物保护的纲领性、综合性的文件,有助于加强涉台文物保护的计划性和有效性。条例规定,省文物部门负责组织编制全省涉台文物保护总体规划,报省政府批准后组织实施。同时要求,全省涉台文物保护总体规划中应当明确涉台文物的保护标准和保护重点,分类、分区确定保护措施,涉台文物所在地设区的市、县级政府负责保障保护措施的具体落实。
  针对实践中涉台文物保护中存在的问题,条例对涉台文物保护和管理的相关制度、措施也作了规定:一规定县级以上地方政府应当开展涉台文物调查、征集和保护工作;二根据我省涉台文物总量较多,目前有一半以上的史迹、代表性建筑未列入各级文物保护单位进行保护的现状,规定对具有重要涉台文化价值的文物,应当及时评估,依法核定公布为文物保护单位。
  (四)发挥涉台文物作用,促进两岸文化交流和融合。近年来,闽台民间文化交流十分频繁,涉台文物作为体现两岸同胞同宗同源关系的实物和史迹,在促进两岸文化交流和融合,推进两岸和平统一进程中具有得天独厚的优势。条例对此作了明确规定:涉台文物保护应当发挥涉台文物在联络海峡两岸同胞民族感情、加强海峡两岸文化交流、促进海峡两岸关系和平发展中的作用。县级以上地方政府应当发掘、展示和宣传涉台文物丰富的历史文化内涵,促进海峡两岸文化交流和合作。同时,为了规范闽台文物交流活动,条例规定,开展闽台文物交流活动的,主办单位或者承办单位应当向县级以上地方政府文物部门提出申请,由县级以上地方政府文物部门商同级政府台湾事务办事机构后,按照国家规定办理相关审批手续并备案。
  (五)发挥涉台专题博物馆、纪念馆文化交流功能。《若干意见》提出,提升闽台缘博物馆的交流功能。涉台专题博物馆、纪念馆作为涉台文物宣传展示基地和载体,在促进两岸文化交流中,应当发挥重要作用。为此,条例规定,鼓励有条件的市、县设立涉台专题博物馆、纪念馆或者在馆内设立涉台文物展区,提升博物馆、纪念馆两岸文化交流功能。同时,在涉台文物保护捐赠方面先行先试,鼓励台胞捐赠涉台文物保护事业,或出资兴建涉台文物保护设施,发展博物馆事业。
  (六)涉台文物保护与历史文化名镇、名村、历史文化街区。2008年4月,国务院出台了《历史文化名城名镇名村保护条例》,对历史文化名城、名镇、名村的申报、批准、规划、保护等,都作了明确规定。涉台文物相对集中、体现海峡两岸历史关系的村镇、街区,依法申报为历史文化名镇、名村、历史文化街区的,有利于促进名镇、名村、文化街区内涉台文物的保护、开发、利用和文化交流。为此,条例规定,涉台文物相对集中、体现海峡两岸历史关系的村镇、街区,可以依法申报历史文化名镇、名村和历史文化街区。相关的建设项目,应当符合保护规划的要求,新建、改建、扩建的建筑物、构筑物和修缮具有代表性的传统建筑,应当体现涉台特色,反映两岸历史关系。
  二、关于中央苏区革命文物保护问题
  我省是革命文物的大省之一,保留有许多不可移动的革命文物,各革命纪念馆、博物馆及民间中也收藏有许多可移动的革命文物。特别是在第二次国内革命战争时期,以闽西赣南为中心的中央苏区为夺取中国革命胜利作出了重大贡献。老一辈无产阶级革命家毛泽东、周恩来、朱德、陈毅等都曾在这里进行过革命实践,苏区内保存和遗留下了大量的革命旧址、纪念性建筑,如著名的古田会议会址、望云草室、福建省苏维埃旧址、红军长征出发地—中复村观寿公祠等,其中已公布为全国重点文物保护单位有3处19个点,省级文物保护单位16处。有革命纪念馆10座,博物馆9座,各类专题的革命陈列馆(室)20余座,馆藏革命文物有20000余件。我省现有20个中央苏区县(全国目前有34个)。因此,加强中央苏区革命文物的保护、利用和管理工作,充分发挥中央苏区革命文物的社会教育作用,对于推动以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神来鼓舞斗志、引领风尚,振奋和凝聚全省人民的精神和力量,促进海峡西岸经济区建设和先进文化建设都具有十分重要意义。
  (一)对中央苏区革命文物作出界定。为了准确理解和把握中央苏区革命文物的性质和内涵,条例规定:第二次国内革命战争时期中央苏区县内,具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的重要革命史迹、代表性建筑和文献、实物等,应当列为中央苏区革命文物予以保护。
  (二)增加中央苏区革命文物保护经费投入,落实保护措施。由于中央苏区县经济发展不平衡,普遍经济欠发达,对中央苏区县革命文物的投入总量偏少,革命旧址、革命纪念建筑抢救维修经费不足,同时,大部分革命旧址系土木结构的建筑,常年失修,破损严重,急需修缮维护。条例对经费投入及加强修缮维护等作了明确规定:县级以上地方政府应当增加经费投入,做好中央苏区革命文物保护工作,开展中央苏区革命文物保护配套设施建设和环境整治,加强对中央苏区革命文物的修缮,并确保其真实性和历史原貌。对于濒危的重要中央苏区革命文物,应当保障修缮维护经费,落实保护措施。
  (三)加强中央苏区革命文物调查征集等基础工作。加强中央苏区革命文物调查征集等基础工作,在全面普查的基础上,建立中央苏区革命文物信息数据库,有利于摸清我省中央苏区革命文物“家底”,了解和掌握中央苏区革命文物信息资源,对于制定本地区中央苏区革命文物工作发展计划和保护利用规划,切实加强保护和利用,也将起到积极作用。条例对加强中央苏区革命文物基础工作作了规定:县级以上地方政府文物部门应当开展中央苏区革命文物史料和实物的调查征集、保护收藏、陈列展示、建档、研究等工作,建立中央苏区革命文物信息数据库。
  (四)充分发挥中央苏区革命文物社会教育作用。做好中央苏区革命文物宣传教育,可以使广大人民群众,特别是青少年更好地接受爱国主义和革命传统教育,这也是加强中央苏区革命文物利用的重要方面。条例规定,教育、文化等行政部门以及新闻媒体、学校应当做好中央苏区革命文物的宣传教育工作,同时,教育行政部门应当将中央苏区革命文物知识列入教育内容,建立爱国主义教育基地和德育基地。
  三、关于水下文物保护问题
  我省是海洋大省,有曲折漫长的海岸线和众多优良的港湾,历史上就是“海上丝绸之路”的起点。我省水下文物资源丰富,沿海海域有许多不同历史时期的各种沉船以及水下文化遗迹。因此,水下文物保护是我省文物工作的一项重要任务,也是我省文物工作的一个显著特色。近年来,受经济利益驱动,沿海一带水下文物被盗、哄抢、非法打捞等情况频繁发生,部分水下文物遗址遭到严重破坏。如何做好水下文物的保护和管理,一直是条例修订中的焦点问题。省人大常委会法工委为此多次召开水下文物保护专题论证会,并组织常委会委员视察水下文物保护情况。条例根据我省水下文物的现状和存在的问题,对水下文物保护作了具体规定,使水下文物保护有法可依,有章可循。
  (一)明确政府及其相关部门水下文物保护责任。一是明确县级以上地方政府应当依法做好水下文物的保护工作,有关乡(镇)政府和村(居)民委员会应当协助做好水下文物保护工作。二是文物部门依法承担具体的水下文物保护管理职责,规定水下文物存在损坏或者灭失危险的,所在地县级文物部门应当立即采取必要措施实施保护并向省文物部门报告。
  (二)核定公布水下文物保护单位和水下文物保护区。为了加强水下文物保护,条例规定,省文物部门应当组织开展水下文物遗址调查工作,对水下有价值的文物遗址,县级以上地方政府应当依法核定公布为文物保护单位,并采取相应的保护管理措施;水下文物分布范围较大,需要整体保护的,应当依法核定公布为水下文物保护区。
  (三)规范水下文物保护和管理的相关制度。一是规定单位和个人发现水下文物或者水下文物遗址的,应当立即停止可能危及水下文物安全的作业、生产活动,保护现场,并报告所在地县级以上地方政府文物部门。文物部门接到报告后,除遇有特殊情况外,应当在三日内赶到现场,并在七日内提出处理意见。二是区分水下文物保护单位和水下文物保护区的不同情况,对生产作业等活动作出不同的禁止性规定。在水下文物保护单位内,不得进行任何工程建设以及爆破、钻探、挖掘、捕捞、养殖、潜水等活动。也就是说,上述任何生产作业活动在水下文物保护单位内都是禁止的。由于水下文物保护区范围和面积比水下文物保护单位大得多,如果禁止所有的生产作业活动,势必会对当地居民的生产生活造成较大影响,而且水下文物保护区范围大,从水下文物保护来讲,也没有必要禁止所有的生产活动,但应当对作业方式、方案等进行监督管理。因此,在水下文物保护区内,条例对危及水下文物安全的工程建设以及爆破、钻探、挖掘、潜水等活动作出禁止性规定。只要不危及水下文物安全的,经事先备案,可以进行相关的生产作业活动。条例规定,因工程建设施工、渔业生产需要进行爆破、钻探、挖掘、潜水等作业的,应当在作业十日前,向所在地县级政府文物部门书面备案。备案材料包括作业目的、时间、范围、方案等内容。所在地县级政府文物部门收到备案材料后,对作业方案等内容有异议的,应当在七日内提出修改作业方案的要求。同时,条例在法律责任部分对不备案、不按要求修改作业方案以及未经备案擅自作业、不按备案方案作业等违法行为规定了相应的法律责任。三是对破坏水下文物保护单位或者水下文物遗址、非法打捞、哄抢等违法行为作了禁止性规定,并规定了相应的法律责任。
  (四)明确公安机关水下文物保护职责。条例对公安机关水下文物保护职责作了具体规定:公安机关负责对本省行政区域毗邻海域开展巡查,防范和查处涉及海域内的水下文物的违法犯罪行为。为了使文物行政部门及时了解水下文物违法行为信息,更好地对水下文物实施保护,条例还规定:公安机关发现涉及海域内的水下文物违法犯罪行为的,除依法采取必要措施外,应当及时通报所在地县级文物部门,所在地县级文物部门应当采取措施实施保护,并报告上一级文物部门。
  (五)建立举报奖励制度。由于海域面积大,仅靠执法部门,难以及时发现水下文物违法行为。而在海上作业的渔民、当地基层组织等可以在第一时间发现违法行为,所以,建立举报和奖励制度,发挥广大群众的作用,可以更及时、有力地打击非法打捞、哄抢水下文物违法行为。为此,条例规定:单位或者个人发现水下文物违法行为的,应当向所在地县级以上地方政府文物部门或者公安机关举报。有关部门接到举报后,应当立即处理;对举报内容属实的,可以给予奖励。
  四、关于文物保护的其他制度创新
  涉台文物、中央苏区革命文物、水下文物保护,是条例的三大亮点,除此之外,条例在其他方面还有很多创新和突破。
  (一)建立文物普查制度。全面普查、统一规划是做好文物保护和开发利用的前提,能够最大限度避免开发建设与文物保护之间的矛盾。因此,建立普查制度,并在全面普查的基础上,建立文物信息数据库建设,可以全面、客观了解和掌握全省文物信息资源,从而使文物保护工作更有针对性。条例对此作了规定:建立文物普查制度。省政府应当定期组织开展文物普查工作,设区的市、县级人民政府定期对本行政区域内的不可移动文物和馆藏文物进行普查登记,并向省文物部门备案。省文物部门根据文物保护的实际情况,加快文物信息数据库建设。
  (二)规范尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的保护。目前我省发现的各类文物点11166处,除了各级文物保护单位3855处之外,都属于尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物,这部分文物在城市开发建设中遭受破坏的情况时有发生,应当加大保护力度。文物保护法对此仅作了原则性规定,实践中较难操作。在调研论证基础上,条例对尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的保护作了更明确具体的规定:尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物,由县级政府文物部门组织调查和审核后,对其名称、类别、位置、范围等事项予以登记并公布,报省和设区市政府文物部门备案,并在一年内设立标志说明,建立记录档案。
  (三)明确文物保护单位撤销权限。文物保护法和实施条例规定了在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内进行工程建设的限制和审批程序,并规定了文物保护单位拆除、迁移、重建的法定程序,但对文物保护单位的撤销事项未作规定。导致实践中有的地方因种种原因,擅自撤销文物保护单位,以规避法律、法规的制约。为了避免这种现象发生,条例对文物保护单位撤销作了明确规定:省级文物保护单位未经省政府批准,不得撤销。市、县级文物保护单位未经原核定公布的政府和省文物部门批准,不得撤销。
  (四)规范地下文物埋藏区划定及工程建设。划定地下文物埋藏区,是对地下文物进行保护的一项有效措施。地下埋藏区的划定,既可以避免损毁地下文物的事件发生,又可以解决工程建设与文物保护的矛盾。条例对地下文物埋藏区勘查、划定以及文物部门组织考古、勘探、发掘的程序、时限等都作了具体规定:设区的市、县级政府文物部门可以在本行政区域范围内勘查、划定地下文物埋藏区,报同级政府核定公布。在地下文物埋藏区内进行工程建设的,建设单位在取得项目选址意见书后,应当经设区的市、县级政府文物部门报请省文物部门组织考古调查、勘探,以及抢救性考古发掘。省文物部门应当自接到申请之日起七日内,组织有考古调查、勘探资质的单位进行考古调查、勘探;考古、勘探单位应当在三十日内完成调查、勘探。考古调查、勘探结束后,省文物部门应当在五日内作出考古调查、勘探结果处理决定书,送达建设单位。需要考古发掘的,由省文物部门组织发掘;需要实施原址保护的,建设工程应当避开保护范围或者另行选址。
  (五)细化涉案文物移交程序。文物的特性决定了在文物保管方面有其专业性和特殊要求,实践中,因保管条件等原因,涉案文物被损坏或丢失的情形时有发生。为保证涉案文物不被损坏或丢失,办案部门应当及时移交涉案文物。条例在文物保护法规定的基础上,对涉案文物的移交作了细化:人民法院、人民检察院以及公安机关、工商行政管理部门和海关等执法部门依法没收、扣押、追缴的文物,应当自没收、扣押、追缴之日起五日内移交省文物部门指定的国有文物收藏单位暂存。负责暂存的国有文物收藏单位应当做好暂存文物的保护管理工作,并为相关部门取证提供方便。案件结案后,人民法院、人民检察院以及公安机关、工商行政管理部门和海关等执法部门应当对暂存文物依法分别处理。
 
    ( 徐平福建省人大常委会委员、福建省人大常委会法制工作委员会副主任。刘用安福建省人大常委会法制工作委员会行政立法处主任科员)
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